Procureure générale du Québec c. Leclerc, 2018 QCCA 1567
C’est définitivement une mauvaise séquence jurisprudentielle pour les compétences municipales sur le plan du droit constitutionnel.
Après l’arrêt de la Cour suprême Rogers Communications Inc. c. Châteauguay et le récent jugement de la Cour supérieure Vidéotron c. Ville de Gatineau (présentement en appel), dans lesquels les Tribunaux ont réduit la marge de manœuvre des municipalités vis-à-vis les entreprises de télécommunications, voilà qu’il est maintenant question de la compétence fédérale en matière d’aéronautique.
En effet, selon la Cour d’appel dans le récent jugement de Procureure générale du Québec c. Leclerc, le parachutisme doit être entièrement considéré comme relevant de la compétence exclusive du gouvernement fédéral en matière d’aéronautique. Ainsi, les bâtiments d’une école de parachutisme doivent être assimilés à une piste d’atterrissage, à une tour de contrôle ou autres infrastructures aéronautiques :
[65] (…) À mon avis, le parachutisme n’est pas un élément accessoire à l’exploitation de l’aérodrome ou des aéronefs. Le parachutisme est certainement une activité qui se pratique dans l’espace aérien et qui est indissociable « de la navigation aérienne prise comme un tout ». Il est donc nécessaire que cette activité fasse partie du cœur de la compétence en matière d’aéronautique pour permettre au fédéral de réaliser les objectifs d’efficacité et de sécurité pour lesquels cette compétence lui a été attribuée.
Quelles sont les implications pour le droit municipal?
D’abord, cela peut avoir une implication quant à l’applicabilité du règlement de zonage de la municipalité aux activités de parachutisme. En effet, si le règlement de zonage entrave les activités de parachutisme, celui-ci sera alors inapplicable quant aux activités de parachutisme elles-mêmes :
[70] En l’espèce, le Règlement sur le zonage a pour effet d’interdire complètement le parachutisme à l’aérodrome. En outre, il permet à la Ville de régir l’aérodrome dans ce qui constitue sa « spécificité fédérale », c’est-à-dire les activités aéronautiques pouvant s’y dérouler et même le nombre de vols. En ce sens, le Règlement sur le zonage entrave l’exploitation de l’aérodrome et constitue une atteinte grave et importante au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique.
Mais cela ne veut pas dire pour autant que l’entièreté de la réglementation municipale sera inapplicable aux activités dites de compétence fédérale, dont le parachutisme. Encore faut-il, tel que mentionné ici-haut, que la réglementation municipale entrave les activités de compétence fédérale.
Ainsi, la Cour d’appel a déterminé que le règlement sur les permis de la Ville de Lévis était tout de même applicable à l’école de parachutisme, puisque le fait de devoir obtenir un permis de la ville avant de construire un bâtiment (en l’espèce un dôme pour entreposer les avions) n’entrave pas ses activités :
[79] Dans le cas présent, je ne peux me convaincre que l’obligation d’obtenir un permis de construction pour un bâtiment accessoire, ce qui implique de fournir des plans et des documents à la Ville et de respecter le règlement sur la construction, constitue, en soi, une atteinte grave ou importante au cœur de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. Je ne vois pas non plus comment le Règlement sur les permis pourrait forcer le fédéral à légiférer pour l’écarter.
[80] Le Procureur général du Canada plaide que le fait d’assujettir madame Leclerc au Règlement sur les permis se traduira par une entrave puisque ce « type de régime exige généralement de l’administré (…) la conformité à une panoplie de règles et de normes ». Avec égards, cet argument repose sur la notion désuète des « compartiments étanches » et va à l’encontre du principe du fédéralisme coopératif, lequel favorise l’application, dans la mesure du possible, des lois adoptées par les deux ordres de gouvernement. (…)
En conséquence, la municipalité ne devrait pas renoncer trop vite à appliquer sa réglementation aux activités de compétence fédérale. Dans chaque cas, il faudra plutôt se demander si la réglementation entrave réellement la conduite des activités de compétence fédérale ou si au contraire elle peuvent s’accommoder de celles-ci de façon harmonieuse, le tout dans un esprit de fédéralisme coopératif.
***
Litige municipal au Québec 
Très intéressant comme billet Alexandre!
Bien que cet arrêt soit cohérent avec l’arrêt de la Cour suprême Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, la justification de la Cour d’appel énoncée à l’article 65, que tu cites, me laisse sur ma faim.
Le contenu de ce paragraphe démontre que le Parlement fédéral doit pouvoir réglementer le parachutisme, ce qui n’était pas contesté, et c’est donc un argument suffisant pour démontrer que le parachutisme doit être visé par la compétence fédérale, mais pas nécessairement pour démontrer qu’il fait partie du cœur protégé de cette compétence.
À mon sens, il aurait fallu démontrer que l’application de la réglementation municipale aurait pour effet d’empêcher le Parlement d’exercer efficacement sa compétence pour réglementer le parachutisme.
Or, la juge Gagné n’explique pas en quoi l’application concurrente des normes provinciales et fédérales poserait problème. Le provincial ne pourrait évidemment pas permettre l’activité là où le fédéral l’interdit pour des raisons de sécurité ou d’efficacité, mais en quoi une restriction supplémentaire empêche le fédéral d’agir? La réglementation efficace de l’aéronautique exige-t-elle qu’on puisse faire du parachutisme partout?
En espérant que la PGQ et la Ville auront l’occasion de plaider ces arguments en Cour suprême!
Un autre aspect intéressant de la décision concerne l’effet de l’inapplicabilité du Règlement de zonage sur l’application du Règlement sur les permis (para. 71-81). Le juge de la Cour supérieure avait conclu que, comme la délivrance d’un permis nécessitait la conformité au zonage, l’inapplicabilité de l’un entraînait celle de l’autre puisque, si aucun permis ne peut être délivré, on empêche la construction (para. 42 de la Cour d’appel).
Je m’étais demandé, à l’époque du jugement de première instance, si les municipalités ne devraient pas prévoir explicitement dans leur règlement sur les permis la possibilité que le zonage soit constitutionnellement inapplicable, pour éviter que tout le château s’effondre à cause d’une seule brique.
La Cour d’appel apporte ici une solution plus élégante en concluant qu’ en cas d’inapplicabilité constitutionnelle, la condition relative au zonage n’a plus d’objet et que le permis peut donc être délivré si les autres conditions sont rencontrées (para. 73).
J’aimeJ’aime