Aménagement et urbanisme

Les référendums en matière d’urbanisme : un salmigondis indigeste?

Ville de Saguenay c. Domaine de la Rivière inc., 2019 QCCS 5501

Tout intervenant qui a été un jour confronté aux articles de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui concernent la tenue d’un référendum au sujet d’un projet de modifications aux règlements d’urbanisme sait que ces règles sont tout sauf claires et faciles d’application.

C’est ce qu’a constaté la juge Nicole Tremblay, qui a dû se pencher sur l’une de ces dispositions à la demande la Ville de Saguenay.

Le promoteur Domaine de la Rivière a entrepris des démarches auprès de la Ville pour obtenir une modification aux usages permis dans la zone H-85-35650, où il souhaite établir une résidence pour personnes âgées non autonomes. Cette zone a la particularité d’être formée uniquement du terrain concerné, de sorte que le Domaine y est la seule personne habile à voter.

Après l’adoption des premier et deuxième projets du règlement modificateur, celui-ci est soumis à l’approbation des personnes habiles à voter, conformément aux exigences de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. La Ville reçoit alors une demande de scrutin référendaire signée par plusieurs propriétaires de la zone contiguë H-85-35654, en nombre suffisant pour déclencher la tenue d’un référendum.

Toutefois, selon l’interprétation qu’en fait la Ville de Saguenay, l’article 130, alinéa 4 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme exige, pour la tenue d’un scrutin, que la demande soit faite par les personnes habiles à voter de la zone contiguë et de la zone visée par le changement de zonage :

[17]        Spécifiquement, l’article 130, alinéa 4 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme mentionne :

La demande relative à une disposition qui modifie la classification des constructions ou des usages de telle façon que ceux autorisés dans une zone ne sont plus les mêmes peut provenir de cette zone et de toute zone contiguë à celle-ci, et vise à ce que le règlement soit soumis à l’approbation des personnes habiles à voter de la zone où les constructions ou les usages autorisés ne sont plus les mêmes et d’où provient une demande, ainsi que de celles de toute zone contiguë d’où provient une demande, à la condition qu’une demande provienne de la zone à laquelle elle est contiguë.

[Notre soulignement]

[18]        Selon l’interprétation de Saguenay, une demande d’approbation référendaire relativement à une disposition modifiant la classification des usages doit provenir impérativement de la zone principale concernée et de toute zone contigüe à celle-ci, et ce dans la mesure expresse où une demande a été formulée par la zone principale.

[19]        En conséquence, Saguenay interprète l’article 130 alinéa 4 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme de façon stricte et constate que les défendeurs ne peuvent exiger la tenue d’un scrutin référendaire sans l’aval de la zone principale qui est constituée d’une seule personne habile à voter, soit le Domaine.

[20]        En pareil contexte, Saguenay constate que cette interprétation restrictive s’avère contraire à l’esprit général de l’article 130 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme décrétant le principe de consultation publique visant à concerter les personnes habiles à voter dont la zone est visée ou touchée par une modification à l’un des règlements d’urbanisme d’une municipalité locale.

[21]        Saguenay se voit prise dans un dilemme à savoir si elle doit respecter le principe de la consultation publique en tenant un scrutin référendaire malgré le fait qu’elle ne reçoit pas une demande à cet effet par le Domaine, ou si elle doit rejeter cette demande sous prétexte que la zone principale ne demande pas la tenue d’un tel scrutin.

La Ville de Saguenay se présente donc devant la Cour supérieure afin d’obtenir un jugement déclaratoire pour trancher la question.

Un « salmigondis indigeste »

La juge Tremblay, partageant sans doute le désarroi des avocats de la Ville, prend à témoin un auteur reconnu en droit de l’urbanisme :

[27]        Les auteurs de doctrine se montrent exaspérés dans leurs ouvrages quant à la mise en application de l’article en question. L’auteur Lorne Giroux maintenant juge surnuméraire à la Cour d’appel du Québec s’exprimait comme suit dans un Colloque publié par la Revue de droit de l’Université de Sherbrooke :

C’est ainsi que, de clarification en précision cette disposition fondamentale déterminant qui a le droit de demander qu’une modification soit assujettie à l’approbation référendaire est devenue un salmigondis indigeste qui défie toute compréhension. En 1996, présentant à l’Assemblée nationale la nouvelle procédure d’approbation référendaire, le ministre des Affaires municipales expliquait qu’un des principes ayant présidé à l’élaboration de ces règles était de consacrer «le droit des citoyens et des citoyennes à être informés, à être entendus et à approuver ou à rejeter certaines mesures des règlements d’urbanisme lorsque celles-ci sont modifiées». À la lecture de la Loi, ces citoyens sont en droit de se demander ce qui est advenu du principe et de leur droit d’être informés quand les règles devant consacrer ce droit sont elles-mêmes incompréhensibles.

La Ville de Saguenay n’a pas à tenir de référendum

La juge tranche finalement que l’interprétation faite par la Ville est la bonne et que celle-ci n’a pas à tenir de scrutin référendaire si aucune demande ne provient de la zone visée par le changement de zonage :

[30]        Saguenay a respecté toutes les étapes obligatoires prévues par la loi. Malgré sa volonté d’être respectueuse de l’action citoyenne et du pouvoir de revendication des résidents des zones contigües ou dans la zone principale où des changements de règlement de zonage peuvent modifier l’évolution des projets à être engendrés, elle n’a pas à tenir de référendum en vertu de la Loi sur l’aménagement et de l’urbanisme.

[31]        Malgré les commentaires d’auteurs prolifiques quant à l’inapplicabilité ou aux difficultés d’application de l’article 130 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, le législateur n’a rien changé depuis plus de vingt ans afin de le rendre fluide et applicable.

[32]        Le législateur aurait intérêt à modifier le libellé de l’article 130 en question afin de permettre le processus de consultation légitime pour les citoyens affectés lors d’une demande de modification.

[33]        L’alinéa 4 de l’article 130 de cette Loi permet uniquement au Domaine de demander la tenue d’un référendum.

Si cette interprétation est raisonnable à la lecture du texte de la loi, nous constatons également qu’elle mène à un résultat absurde. En effet, quel pouvoir donne-t-elle aux citoyens de la zone contiguë, auxquels elle permet de présenter une demande de scrutin, si celle-ci est conditionnelle à ce que le seul propriétaire de la zone visée, le Domaine (celui-là même qui promeut le changement de zonage), fasse de même?

Le législateur aurait en effet intérêt à revoir le texte des dispositions de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui encadrent la tenue de scrutins référendaires afin de les clarifier et, si c’est ce qu’il souhaite, de donner un réel pouvoir aux propriétaires des zones contiguës.

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