Mainville c. Ville de Montréal, 2024 QCCA 1276
Dans un arrêt important, la Cour d’appel confirme l’étendue des pouvoirs municipaux en matière de lutte contre la fraude et les manœuvres dolosives, en plus de mettre de l’avant les pouvoirs et la légitimité démocratique des municipalités.
Une tentative de collusion sanctionnée
L’histoire débute par une enquête du Bureau de l’Inspecteur général (BIG) de la Ville de Montréal qui révèle qu’un entrepreneur en déneigement, M. Louis-Victor Michon, avait tenté de conclure des ententes collusionnaires. En 2016, celui-ci est écarté des appels d’offres de la Ville de Montréal pour une durée de cinq (5) ans.
Or, en 2022, une nouvelle enquête du BIG révèle que les Entreprises K.L. Mainville (dont l’appelant est alors président et actionnaire) a permis que deux (2) contrats publics obtenus de la Ville de Montréal soient en réalité exécutés par M. Louis-Victor Michon, en contravention de l’ordonnance d’inadmissibilité de 2016.
Ultimement, en 2023, la Ville de Montréal déclare que l’appelant doit lui-même être déclaré inadmissible aux appels d’offres de la Ville de Montréal pour une durée de cinq (5) ans. Il faut savoir que son entreprise a depuis été vendue à des tiers qui ne possèdent aucun lien d’affaires avec l’appelant.
La déclaration d’inadmissibilité de la Ville de Montréal est décrétée en application de l’article 24 de son règlement sur la gestion contractuelle. Or, l’appelant plaide notamment que la Ville de Montréal, une «créature provinciale», n’avait pas le pouvoir habilitant de prévoir une telle sanction dans sa réglementation.
Les municipalités, des entités politiques légitimes
Avant d’analyser l’étendue du pouvoir réglementaire des municipalités en matière de gestion contractuelle, il y a lieu de citer ce passage important de l’arrêt de la Cour d’appel portant sur les pouvoirs et la légitimité des municipalités, à l’heure des « gouvernements de proximité » :
[24] Il est acquis que les municipalités ne jouissent que des pouvoirs qui leur sont délégués par les législateurs provinciaux et qu’elles doivent agir dans les limites des pouvoirs qui leur sont expressément conférés ou qui découlent des pouvoirs ainsi délégués, car « [a]gir autrement constitue une atteinte à l’existence même du pouvoir puisque l’autorité administrative n’a aucune compétence pour agir comme elle le fait ». Toute action dépassant ces pouvoirs sera considérée ultra vires et pourra être frappée de nullité dans le cadre d’un pourvoi en contrôle judiciaire.
[25] Cependant, contrairement aux autres décideurs administratifs, les municipalités ont la particularité d’être des entités politiques. Leur légitimité ne découle pas de leur expertise particulière, mais plutôt du fait qu’elles sont composées de conseillers municipaux élus. Comme le reconnaît la Cour suprême, la nature et le rôle des municipalités ont considérablement évolué et les législateurs provinciaux leur confèrent dorénavant des pouvoirs généraux dans des domaines définis en termes généraux afin de leur donner toute la souplesse nécessaire à la réalisation des objectifs de leur loi habilitante. Cette spécificité a pour conséquence que les tribunaux doivent interpréter généreusement les pouvoirs discrétionnaires conférés aux municipalités en matière de législation déléguée et doivent faire preuve de circonspection lorsqu’ils examinent la légalité des règlements municipaux.
(…)
[27] Déterminer si un règlement contesté résulte d’un exercice raisonnable du pouvoir qui a été délégué aux municipalités relève donc principalement d’un exercice d’interprétation législative dans le cadre duquel on peut tenir compte du principe de subsidiarité consacré par la Cour suprême selon lequel les corps politiques qui sont le plus proches de leurs citoyens et, par conséquent, « plus sensible[s] à leurs besoins, aux particularités locales et à la diversité de la population » sont mieux placés pour adopter et mettre en œuvre certaines normes.
Gageons que ce passage de la Cour d’appel aura de beaux jours devant lui. Il exprime bien le rôle grandissant des municipalités, la complexification des tâches qui leur sont confiées et, de façon corrélative, les mesures qu’elles doivent prendre afin de gérer efficacement et avec intégrité leurs multiples contrats.
La portée de l’article 573.3.1.2 de la LCV
Il faut savoir que l’article 573.3.1.2 de la Loi sur les cités et villes prévoit que depuis les récentes modifications législatives (lesquelles ont été particulièrement foisonnantes dans les dernières années en matière d’appels d’offres), les municipalités sont tenues d’adopter un règlement sur la gestion contractuelle :
573.3.1.2. Toute municipalité doit adopter un règlement sur la gestion contractuelle.
Ce règlement s’applique à tout contrat, y compris à un contrat qui n’est pas visé à l’un des paragraphes du premier alinéa du paragraphe 1 de l’article 573 ou à l’article 573.3.0.2.
Ce règlement doit notamment prévoir :
1° des mesures favorisant le respect des lois applicables qui visent à lutter contre le truquage des offres;
2° des mesures visant à assurer le respect de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme (chapitre T-11.011) et du Code de déontologie des lobbyistes (chapitre T-11.011, r. 2) adopté en vertu de cette loi;
3° des mesures ayant pour but de prévenir les gestes d’intimidation, de trafic d’influence ou de corruption;
4° des mesures ayant pour but de prévenir les situations de conflits d’intérêts;
5° des mesures ayant pour but de prévenir toute autre situation susceptible de compromettre l’impartialité et l’objectivité du processus de demandes de soumissions et de la gestion du contrat qui en résulte;
6° des mesures visant à encadrer la prise de toute décision ayant pour effet d’autoriser la modification d’un contrat;
(…)
Le règlement sur la gestion contractuelle de la Ville de Montréal prévoit notamment à son article 14 qu’une personne ne peut commettre une fraude ou une manœuvre dolosive susceptible d’affecter l’intégrité d’un processus d’appel d’offres. D’autres articles prévoient des règles concernant les sous-contrats et les personnes liées.
- Pour une discussion sur la fraude ou les manœuvres dolosives, je vous réfère à mon article dans les Développements récents en droit administratif 2024 ainsi qu’à l’arrêt Ville de Laval c. Consultants Gauthier Morel inc. rendu en 2022.
Puis, l’article 24 du règlement sur la gestion contractuelle prévoit que « La Ville peut, en cas de contravention aux articles 5, 5.1, 6, 8, 9, 13, 14, 15 ou 16, à sa seule discrétion et suivant la réception d’une recommandation à cet effet, prévoir l’une ou l’autre, ou une combinaison, des sanctions suivantes : 1° déclarer inadmissible le contrevenant pour une période maximale de 5 ans. (…) ».
Après avoir analysé les différentes réformes législatives depuis les années 2010, la Cour d’appel s’exprime ainsi sur la validité des articles 14 et 24 du règlement sur la gestion contractuelle de la Ville de Montréal eu égard à sa disposition habilitante, soit l’article 573.3.1.2 de la Loi sur les cités et villes :
[42] Comme le souligne l’intimée de façon fort à propos dans son mémoire, ces interventions ponctuelles et graduelles du législateur québécois sont adoptées pendant et à la suite des travaux de la Commission Charbonneau, mise sur pied en 2011 par le gouvernement du Québec pour faire la lumière sur la situation des marchés publics, et dans la foulée de la publication de son rapport en 2015.
[43] Les sanctions prévues à l’article 24 du RGC s’insèrent dans cette pléiade de mesures visant à prévenir les gestes et comportements prohibés tant dans ce RGC que dans les lois ci-haut mentionnées.
[44] Contrairement à ce qu’avance l’appelant, l’article 573.3.1.2 LCV ne limite pas la portée des mesures qu’une municipalité peut adopter aux seules mesures de prévention. Elle peut certes prévoir de telles mesures, mais la loi, en précisant qu’une municipalité peut « notamment » prévoir de telles mesures, ne limite pas le champ d’action de la municipalité d’une façon aussi restrictive que le souhaiterait l’appelant. À mon sens, la mesure adoptée par la Ville est néanmoins une mesure de prévention. Elle prévient la récidive de personnes comme M. Michon et autres et évite aussi qu’elles fassent un chèque en paiement de l’amende et récidivent par la suite.
(…)
[46] En l’espèce, la Loi sur les cités et les villes ne commande pas une interprétation limitée de ce que constitue une « mesure » au sens de l’article 573.3.1.2. Le législateur y a employé des termes généraux qui autorisaient l’intimée à adopter le mécanisme d’inadmissibilité temporaire à contracter, une mesure utile pour assurer le respect efficace des normes de conduite édictées au RGC, lesquelles sont légitimes et rationnelles et dont l’objet est la saine gestion contractuelle.
[47] De plus, les mesures prévues au RGC ont clairement pour but de lutter contre le truquage des offres, de prévenir les situations de conflits d’intérêts, les gestes d’intimidation, le trafic d’influence, la corruption et toute autre situation susceptible de compromettre l’impartialité et l’objectivité du processus de demandes de soumissions et de la gestion du contrat qui en résulte. Or, on ne peut nier qu’une personne y pensera par deux fois avant de choisir d’y contrevenir puisqu’en le faisant, elle se met en risque de se rendre inadmissible à l’obtention de tout contrat avec l’intimée pendant une période pouvant atteindre cinq ans. Cette inadmissibilité (tout comme la sanction pécuniaire) a un effet dissuasif certain qui fait de cette mesure une mesure de prévention.
On peut se réjouir de cette interprétation des pouvoirs habilitants, qui a ultimement pour effet de responsabilité les municipalités en matière d’intégrité, le tout afin d’éviter qu’une situation similaire à celle qui prévalait avant les années 2010 ne se reproduise.
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Litige municipal au Québec 