Construction sans permis ou non conforme au permis : rappels sur la notion d’infraction continue

Landry c. Ville de Québec, 2024 QCCA 1597

Lessard c. Ville de Québec, 2024 QCCA 1598

Dans deux arrêts récents, rendus le même jour et impliquant la Ville de Québec, la Cour d’appel, sous la plume du juge Stéphane Sansfaçon, examine la notion d’infraction continue dans le contexte de travaux effectués, soit sans avoir obtenu au préalable un permis de construction, soit de façon non conforme aux plans soumis pour l’obtention du permis.

La distinction entre une infraction unique (ou ponctuelle) et une infraction continue est importante, puisqu’une infraction continue se répète à chaque jour, selon la règle prévue à l’article 155 du Code de procédure pénale :

155.     Lorsqu’une infraction a duré plus d’un jour, on compte autant d’infractions distinctes qu’il y a de jours ou de fractions de jour qu’elle a duré et ces infractions peuvent être décrites dans un seul chef d’accusation.

Or, cette distinction n’est pas toujours facile à appliquer, dépendant toujours de la rédaction de la disposition pénale qui crée l’infraction et du chef d’accusation apparaissant sur le constat d’infraction.

En résumé, à partir du texte de la disposition pénale, on doit déterminer en quoi consiste l’infraction, le moment où elle est commise, si elle se répète à chaque jour, et donc à quel moment et combien de fois elle pourra être sanctionnée.

En effet, les infractions pénales se prescrivent généralement par un an, selon l’article 14 du Code de procédure pénale, de sorte que l’infraction d’avoir « effectué des travaux sans permis », par exemple, ne pourra être sanctionnée par un constat d’infraction lorsque plus d’une année s’est écoulée après la fin des travaux, alors que l’infraction d’avoir « maintenu des travaux effectués sans permis » pourra l’être.

On reconnaît aussi généralement une infraction continue lorsque le contrevenant peut agir pour « mettre fin à son état de criminalité », que ce soit en cessant d’exercer un usage interdit, en démolissant la construction faite sans permis ou, si les faits et la règlementation le permettent, en obtenant a posteriori le permis requis.

L’affaire Landry c. Ville de Québec : la construction sans permis

Dans cette affaire, l’appelant Landry a été accusé d’avoir « maintenu ou toléré des travaux effectués sans avoir préalablement obtenu un permis alors qu’un permis était nécessaire pour de tels travaux contrevenant ainsi aux articles 999 et 1203 du Règlement d’harmonisation sur l’urbanisme (R.V.Q. 1400) » :

999.       Quiconque contrevient ou permet que l’on contrevienne à une disposition de ce règlement, maintient des travaux de construction effectués sans permis ou maintient un état de faits qui nécessite un certificat d’autorisation sans l’avoir obtenu, commet une infraction et est passible, pour une première infraction, d’une amende dont le montant est, dans le cas d’une personne physique, de 1 000 $ et, dans le cas d’une personne morale, de 2 000 $.

1203. Un projet de construction, d’implantation, de transformation, d’agrandissement ou d’addition d’un bâtiment est interdit sans l’obtention préalable d’un permis de construction.

En effet, le 19 novembre 2020, un inspecteur de la Ville s’est présenté chez l’appelant et a constaté la présence d’un bâtiment accessoire (un garage) construit sans avoir obtenu au préalable le permis de construction requis.

Or, la preuve ne démontre pas que, le 19 novembre 2020 ou dans l’année qui précède, des travaux de construction ont été effectués.

Au contraire, l’appelant a déjà été condamné pour la même infraction en 2019, ce qui suggère que les travaux sont plus anciens.

Déclaré coupable par la Cour municipale, et par la Cour supérieure en appel, l’appelant plaide devant la Cour d’appel que la seule infraction qui peut lui être reprochée et d’avoir « effectué des travaux sans permis », et donc qu’il ne peut être condamné deux fois pour la même infraction, en plus du fait que celle-ci serait prescrite.

La Cour rejette cet argument :

[18]      En l’espèce, […], l’article 999 du Règlement crée clairement une infraction du fait de maintenir, c’est-à-dire de laisser en place, des travaux de construction effectués sans permis. Le mot « travaux » signifie, dans le contexte de cet article, non pas l’exécution d’un travail, mais bien le résultat d’un tel travail, c’est-à-dire l’ouvrage, la construction qui en a résulté.

[19]      À l’instar de la juge de la Cour municipale, dont le raisonnement a reçu l’aval du juge de la Cour supérieure, il m’apparaît que l’amendement apporté en 2007 à l’article 83 du Règlement sur l’administration des règlements d’urbanisme et l’établissement des droits payables pour les permis et les certificats – depuis repris dans l’article 999 du Règlement – ajoutant les mots « maintient des travaux de construction effectués sans permis ou maintien dans un état de faits qui nécessite un certificat d’autorisation sans l’avoir obtenu », est venu créer une nouvelle infraction qui couvre la situation de l’appelant.

[20]      L’infraction reprochée à l’appelant est donc une infraction continue visée par le deuxième alinéa de l’article 1004 du Règlement qui le rend passible de condamnations quotidiennes :

1004.   Dans chaque cas d’infraction visée au présent chapitre, les frais s’ajoutent à l’amende.

Si une infraction visée au présent chapitre est continue, cette continuité constitue, jour par jour, une infraction séparée et l’amende édictée pour cette infraction peut être infligée pour chaque jour que dure l’infraction.

[…]

[21]      De la même façon, la prescription s’appliquera jour par jour un an suivant chaque jour qu’aura duré l’infraction.

[22]      La conclusion aurait évidemment été différente si le constat d’infraction avait plutôt reproché à l’appelant d’avoir effectué des travaux sans permis, seule infraction possible avant l’ajout en 2007 de l’infraction de maintien. L’exécution de travaux sans permis est une chose alors que le maintien de travaux effectués sans permis en est une autre. Dans les deux cas, si l’infraction dure plus d’un jour, on pourra compter autant d’infractions distinctes qu’il y a de jours où elle a perduré, à la différence que dans le premier cas, les infractions prendront fin une année suivant la fin des travaux, alors que dans le cas de l’infraction de maintien de travaux exécutés sans permis, l’infraction perdurera aussi longtemps que le justiciable maintiendra la construction érigée sans permis sur le terrain. En l’espèce, l’appelant pourra mettre fin à cet état d’illégalité, soit en démolissant le garage, soit en demandant et obtenant a posteriori un permis de construction.

La Cour rejette donc l’appel.

L’affaire Lessard c. Ville de Québec : la construction non conforme au permis

Dans cette affaire, les appelants Lessard sont accusés d’avoir « effectué, permis, toléré ou maintenu des travaux de construction ne respectant pas les renseignements et documents fournis lors de la demande de permis, contrevenant ainsi aux articles 999 et 1190 du Règlement d’harmonisation sur l’urbanisme de la Ville de Québec, R.V.Q. 1400. » :

999.       Quiconque contrevient ou permet que l’on contrevienne à une disposition de ce règlement, maintient des travaux de construction effectués sans permis ou maintient un état de faits [sic] qui nécessite un certificat d’autorisation sans l’avoir obtenu, commet une infraction et est passible, pour une première infraction, d’une amende dont le montant est, dans le cas d’une personne physique, de 1 000 $ et, dans le cas d’une personne morale, de 2 000 $.

1190.     Tous les travaux effectués et les activités exercées doivent l’être conformément aux renseignements et documents fournis lors de la demande de permis ou de certificat ainsi qu’aux conditions stipulées à ceux-ci et aux règlements d’urbanisme. Une modification aux travaux ou aux activités doit être autorisée par écrit par le fonctionnaire désigné.

Acquittés par la Cour municipale, mais condamnés par la Cour supérieure en appel, les appelants soutiennent que l’infraction d’avoir « toléré ou maintenu des travaux de construction ne respectant pas les renseignements et documents fournis lors de la demande de permis » est inexistante, de sorte qu’ils ne pouvaient être condamnés, l’infraction reprochée ayant eu lieu plus d’un an après la fin de travaux.

En effet, ils ont obtenu en 2014 un permis de construction pour une résidence d’un étage et terminé les travaux vers 2016, bien que le texte des jugements ne mentionne pas la date exacte de fin des travaux. Or, la résidence construite comporte plus d’un étage et ne respecte pas le périmètre prévu aux plans soumis pour l’obtention du permis de construction.

Après émis plusieurs avis d’infraction pendant et après les travaux, et suggéré aux appelants de soumettre une nouvelle de permis pour régulariser la situation, la Ville émet des constats d’infraction reprochant aux appelants d’avoir, les 12 octobre 2018 et 4 septembre 2019, « permis, toléré ou maintenu des travaux de construction ne respectant pas les renseignements fournis lors de la demande de permis ».

Les appelants plaident essentiellement que le règlement ne crée pas l’infraction de maintenir des travaux non conformes aux renseignements fournis lors de la demande de permis, et que l’infraction d’effectuer de tels travaux n’est pas continue et n’est commis que lors de l’exécution des travaux de construction.

La Cour accueille cet argument :

[19]      L’article 1190 du Règlement oblige le détenteur d’un permis à effectuer tous ses travaux conformément aux renseignements et documents fournis lors de la demande de permis, obligation qui, en l’espèce, n’a pas été respectée lors de la construction de la résidence plusieurs années avant la délivrance du constat d’infraction. Ainsi, en suivant le questionnement formulé par la Cour dans Société des alcools, conclure que le non-respect de cette obligation est une infraction continue signifierait que plus jamais les appelants ne pourraient échapper à leur état de « criminalité » puisqu’ils auront toujours effectué les travaux de façon non conforme aux renseignements et documents fournis lors de la demande de permis, peu importe qu’ils démolissent leur immeuble ou qu’ils obtiennent l’autorisation écrite du fonctionnaire désigné. Il ne peut donc pas s’agir d’une infraction continue.

[…]

[25]      Avec égards, je suis d’avis que le fait qu’un règlement puisse être d’ordre public ne fait pas en sorte de transformer en infraction continue une infraction qui n’en est pas une, et qu’il y a plutôt lieu d’appliquer les enseignements de notre Cour dans Société des alcools et Comité paritaire de l’industrie de l’automobile des régions Lanaudière-Laurentides c. 9308-0588 Québec inc.[14]. Dans l’exercice d’interprétation du Règlement, il ne m’apparaît pas juste de faire appel à l’article 1004 al. 2 du Règlement qui crée une infraction pour chaque jour que perdure l’infraction quotidienne étant donné que celui-ci ne permet de telles infractions quotidiennes qu’à la condition que l’infraction soit elle-même continue :

1004.  […]

Si une infraction visée au présent chapitre est continue, cette continuité constitue, jour par jour, une infraction séparée et l’amende édictée pour cette infraction peut être infligée pour chaque jour que dure l’infraction.

[Soulignement ajouté]

[26]      La juge de la Cour supérieure estime par ailleurs que ne pas reconnaître que la contravention au Règlement est continue équivaudrait à accorder une sorte d’immunité aux appelants :

Enfin, l’interprétation restrictive appliquée par la juge d’instance, en l’espèce, rend l’application et le respect du Règlement illusoires, puisque les gens pourraient entreprendre des travaux non conformes aux documents au soutien de leur demande de permis et que lesdits travaux ne seront plus attaquables en justice puisque, si découverts un an après la fin des travaux, ils seront prescrits. Il en rendrait même illusoire de faire une demande de permis ou d’émettre des conditions à ce dernier, puisque la prescription donnerait une immunité aux citoyens, alors qu’ils ne respecteraient aucune obligation découlant de la réglementation, sauf, par exemple, si un immeuble ne respecte pas la réglementation municipale en matière d’urbanisme où des mesures peuvent être prises par la Ville en vertu de l’article art. 227 L.A.U.

 

[27]      Avec égards, l’« immunité » à laquelle la juge réfère n’est autre que la conséquence juridique applicable à toutes les situations d’infraction pénale auxquelles la prescription s’applique.

[28]      Cela dit, il faut éviter de confondre la prescription d’une infraction pénale et les conséquences autres que pénales qui sont susceptibles de découler d’une contravention à une norme réglementaire. Le justiciable détenteur d’un permis de construction qui a effectué des travaux de façon non conforme aux renseignements et documents fournis lors de la demande de permis sera toujours susceptible de devoir rendre ces travaux conformes à la réglementation, la Ville n’étant pas astreinte à un délai pour déposer son recours afin d’obtenir les ordonnances requises afin de faire respecter les normes prévues dans le Règlement. L’art. 227 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme[16] prévoit en effet que la Cour supérieure peut, sur demande d’une municipalité, ordonner la cessation d’une utilisation du sol ou d’une construction incompatible avec un règlement de zonage, de lotissement ou de construction ou encore ordonner, aux frais du propriétaire, mais aussi l’exécution des travaux requis pour rendre l’utilisation du sol ou la construction conforme à ces règlements ou, s’il n’existe pas d’autre remède utile, la démolition de la construction ou la remise en état du terrain[17].

[29]      Ainsi, puisque l’infraction prévue à l’article 1190 à laquelle les appelants ont contrevenu n’est pas continue, et puisque l’article 999 ne crée pas une infraction pénale du fait de maintenir des travaux de construction effectués contrairement aux informations fournies à l’appui de la demande de permis et donc que l’intimée ne pouvait leur reprocher un tel maintien dans le constat d’infraction, l’infraction est prescrite. 

En effet, il ne faut pas confondre la non-conformité des travaux aux plans et renseignements fournis lors de la demande de permis et la non-conformité aux normes prévues par la règlementation d’urbanisme.

Si l’immeuble n’est pas conforme aux plans, mais conforme aux normes prévues par la règlementation, la seule infraction qui peut être reprochée est d’avoir effectué, toléré ou maintenu des travaux non conformes au permis (si l’infraction existe).

Par contre, si l’immeuble n’est pas conforme aux normes prévues par la règlementation, le fait que l’infraction pénale soit prescrite n’empêchera pas la municipalité d’utiliser les autres recours judiciaires à sa disposition pour rendre la construction conforme, par exemple l’infraction de maintenir des travaux non conformes à la règlementation (si elle existe) ou l’obtention d’une ordonnance en vertu de l’article 227 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.

Conclusion

Ces deux arrêts, en nous rappelant la distinction entre infractions uniques et continues, soulignent l’importance pour les inspecteurs municipaux de bien rédiger les chefs d’accusation contenus dans les constats d’infraction en fonction du texte de la disposition règlementation qui crée l’infraction et de recueillir la preuve en conséquence.

Les rédacteurs des règlements municipaux y trouvent également de bonnes indications pour inclure dans la règlementation toutes les infractions qui permettront aux inspecteurs d’agir pour obtenir la correction des situations de non-conformité.