Ville de Salaberry-de-Valleyfield c. 9170-59-21 Québec inc., 2024 QCCM 62
Ville de Notre-Dame-de-l’Île-Perrot c. A.M. s.e.n.c., 2025 QCCM 1
Comme la règlementation municipale couvre un large éventail de sujets souvent très techniques, il arrive couramment que les règlements fassent référence à des documents normatifs externes qui sont reconnus comme faisant autorité dans leur domaine, tel que des codes de construction ou de sécurité incendie.
Si cette méthode est généralement appropriée, elle implique pour la municipalité le risque de voir sa règlementation déclarée invalide ou inopérante si elle n’a pas pris les précautions appropriées pour éviter qu’elle constitue une sous-délégation illégale du pouvoir d’adopter des normes règlementaires.
En effet, il est bien reconnu, en droit administratif, que l’organisme à qui un pouvoir a été délégué par le législateur (par exemple, le pouvoir d’adopter des règlements municipaux) ne peut à son tour le déléguer à autrui, sauf si la loi le lui permet expressément (règle souvent exprimée comme la maxime latine delegatus non potest delegare – « un délégué ne peut pas re-déléguer »).
Or, la référence à une norme externe dans un règlement peut constituer une telle sous-délégation, puisqu’elle permet à un tiers, l’auteur de la norme, de modifier les règles prévues par le règlement municipal, sans que le conseil municipal n’intervienne ni n’en soit informé, pas plus que les citoyens qui doivent pourtant s’y conformer.
Pour donner un exemple évident, le règlement de zonage d’une municipalité ne pourrait pas prévoir que les normes relatives aux clôtures « sont celles adoptés par [la municipalité voisine] », puisque cela reviendrait à sous-déléguer au conseil de la municipalité voisine le pouvoir d’établir les normes règlementaires.
Toutefois, la Loi sur les compétences municipales contient une disposition qui autorise expressément les municipalités à inclure des références à des normes externes dans leurs règlements, si elles respectent des conditions strictes :
6. Dans l’exercice d’un pouvoir réglementaire prévu par la présente loi, toute municipalité locale peut notamment prévoir:
[…] 6° des règles qui font référence à des normes édictées par un tiers ou approuvées par lui. Ces règles peuvent prévoir que des modifications apportées à ces normes en font partie comme si elles avaient été adoptées par la municipalité locale. De telles modifications entrent en vigueur à la date fixée par la municipalité aux termes d’une résolution dont l’adoption fait l’objet d’un avis public conformément à la loi qui la régit.
On peut facilement comprendre ce formalisme : dès que les modifications apportées à la norme externe par son auteur entrent en vigueur, les citoyens doivent s’y conformer sous peine de sanctions pénales. Le législateur a donc voulu qu’ils en soient adéquatement informés. Il sera d’ailleurs prudent d’annexer au règlement une copie de la norme, telle qu’elle se lit au moment de l’adoption du règlement.
L’article 118, alinéa 3 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, en matière de codes de construction, est un autre exemple de disposition permettant au conseil municipal de règlementer par renvoi, s’il respecte les formalités qui y sont prévues.
Il ne faut toutefois pas confondre le fait pour un conseil municipal d’incorporer dans le règlement, par renvoi, une norme édictée par un tiers et le simple fait de mentionner, par commodité, une norme qui est par ailleurs applicable à la situation (par exemple, le fait de mentionner que l’aménagement d’une piscine doit être conforme au Règlement sur la sécurité des piscines résidentielles, qui s’applique sans que le conseil municipal ait besoin d’en décider).
Deux jugements récents rendus par le juge municipal Sylvain Dorais, déclarant inopérants des règlements municipaux, illustrent le principe d’interdiction de la sous-délégation.
L’affaire Salaberry-de-Valleyfield : la règlementation sur les pesticides.
Dans cette affaire, la défenderesse étaient accusée d’avoir contrevenu à plusieurs dispostions de l’article 8.2 du règlement sur les pesticides de la ville de Salaberry-de-Valleyfield, dont voici quelques extraits :
8.2. Après I’application des pesticides :
L’entrepreneur doit installer, sur la propriété où a eu lieu l’application, des affiches, dûment remplies, conformes aux normes graphiques établies à I’article 72 du Code de gestion des pesticides du Québec. […]
Lorsque les travaux d’application de pesticides comportent I’utilisation exclusive de pesticide à faible impact, de biopesticide, d’huile horticole ou d’un pesticide contenant I’un des ingrédients actifs mentionnés à I’annexe ll du Code de gestion des pesticides du Québec, le cercle et la barre oblique du pictogramme sont jaunes. […]
Constitue une infraction le fait d’apposer la mauvaise affiche ou d’omettre de remplir quelque section de I’affiche. […]
Il est obligatoire de disposer des déchets de pesticides (vieux contenants, restant de bouillis, eau de rinçage ou tout autre résidu) conformément aux normes déterminées par le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs et disponibles sur leur site lnternet à I’adresse suivante :
http//www.mddep.gouv.qc.ca/pesticides/dechets/index.htm
Les pesticides doivent, en tout temps, être entreposés de manière sécuritaire, sous clé, dans des contenants bien identifiés, en bon état, fermés hermétiquement, étanches et propres, le tout conformément aux dispositions du Code de gestion des pesticides du Québec.
Puisque la défenderesse soutient que ces dispositions constituent une sous-délégation illégale, le juge Dorais examine les conditions d’application du paragraphe 6(6°) de la Loi sur les compétences municipales :
[13] Les conditions d’application de cette exception sont cumulatives et se déclinent comme suit :
a) Le règlement municipal mentionne une norme adoptée par un tiers, tel qu’un organisme gouvernemental ou administratif externe, ou approuvée par cet organisme.
b) Le règlement municipal doit préciser, dans son texte, si toute modification apportée à la norme intégrée fera ou non partie intégrante du règlement, comme si elle avait été adoptée par le conseil municipal.
c) Toute modification apportée à la norme par le tiers ne peut entrer en vigueur qu’après l’adoption d’une résolution en bonne et due forme par le conseil municipal.
d) Une telle résolution du conseil municipal doit être précédée d’un avis public, conformément aux dispositions législatives encadrant la municipalité.
[14] Ces conditions coulent de source puisque la norme importée acquiert un caractère obligatoire. Ses modifications doivent donc faire l’objet d’une résolution adoptée selon le mode prévu par la loi qui régit l’autorité municipale. Autrement, le texte de la norme importée serait figé à la date où le renvoi a été adopté.
[15] Or, la version de la norme importée apparaît cruciale en l’espèce puisque l’article 109 de la Loi sur les pesticides exige de mettre à jour les connaissances scientifiques et techniques applicables aux ingrédients actifs des pesticides aux deux (2) ans :
109. […]
Toute disposition réglementaire prise en vertu de la présente loi qui concerne les ingrédients actifs contenus dans des pesticides doit être évaluée tous les deux ans pour tenir compte de l’évolution des connaissances scientifiques et techniques qui leur sont applicables.
[16] Autoriser le renvoi à une norme externe sans prévoir un mécanisme permettant d’identifier précisément la version visée (conditions b, c et d) constitue une forme de sous-délégation implicite. Ce faisant, la municipalité abdique son pouvoir de réglementation au profit d’un tiers, lequel pourra modifier la norme sans que la municipalité ni les personnes assujetties à cette norme n’en soient informées.
Appliquant ces principes, le juge déclare inopérantes les dispositions de l’article 8.2 :
[20] En exigeant que les déchets de pesticides soient éliminés conformément aux normes déterminées par le ministère, le législateur municipal visait manifestement à conférer un caractère juridiquement contraignant à ces normes. Or, pour ce faire, leur contenu normatif doit être intégré directement au texte du Règlement, ce qui n’a pas été fait en l’espèce.
[21] Les normes auxquelles l’article 8.2 renvoie ne sont pas annexées au Règlement et n’y sont pas reproduites. Elles ne sont pas autrement identifiées ou définies. De plus, le Règlement ne mentionne pas quelle est l’édition, l’année ou la version des normes à laquelle le justiciable doit se conformer.
[22] Le Règlement ne comporte aucune disposition indiquant que les normes établies par le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs en font partie intégrante ou qu’elles y sont incorporées. Il n’indique pas non plus que les modifications apportées à ces normes par ce ministère en font partie intégrante ou qu’elles y sont incorporées.
[23] L’hyperlien prévu à l’article 8.2 du Règlement, loin d’être fonctionnel, ne semble pas avoir été mis à jour, empêchant ainsi d’accéder aux normes visées.
[24] Les normes introduites par renvoi à l’article 8.2 du Règlement peuvent être modifiées unilatéralement par un tiers, à l’insu de la municipalité. Une telle situation est non seulement illégale, mais aussi hautement préjudiciable pour les citoyens soumis à ces dispositions.
[25] Enfin, ces renvois ne peuvent être validés par le sous-paragraphe 6 (6) LCM, la poursuivante ne respectant aucune des conditions d’application requises par cette disposition.
L’affaire Notre-Dame-de-l’Île-Perrot : les normes de sécurité incendie
Dans cette affaire, la défenderesse était accusée d’avoir opéré une cabine de pulvérisation de peinture non conforme à la norme NFPA 33 :
[2] D’une part, le Règlement no. 567 concernant la prévention des incendies de la Ville de Notre-Dame-de-l’Île-Perrot (le « Règlement »), le constat d’infraction décerné à la défenderesse A.M. et la preuve documentaire déposée en poursuite, réfèrent à des normes externes, soit :
− le Code de sécurité du Québec (pièce P-3);
− la norme NFPA 13, « Standard for Installation of Sprinkler System » (pièce P-6);
− la norme NFPA 33, « Spray Application Using Flammable or Combustible Materials » (pièce P-5).
[3] D’autre part, l’article 2 du Règlement intègre par référence certaines normes édictées par des tiers de la façon suivante :
Sous réserve des modifications prévues au présent règlement, est adopté comme réglementation applicable à l’ensemble du territoire de la Ville de Notre-Dame-de-l’Île-Perrot, le document intitulé « Code de sécurité du Québec, Chapitre VIII – Bâtiment et le Code national de prévention des incendies-Canada 2010 (modifié) », avec ses modifications, présentes et à venir, publié par le Conseil national de recherche du Canada. (Je souligne)
[4] Cette disposition établit un cadre réglementaire général, mais elle ne mentionne pas explicitement la norme NFPA 33 ni son intégration par renvoi. La norme a été créée par la National Fire Protection Association (NFPA), un organisme américain fondé en 1896 pour prévenir les incendies. Au Québec, elle n’a aucun caractère contraignant à moins d’être intégrée conformément au mécanisme prévu par la Loi sur les compétences municipales[1] (LCM).
[5] La poursuite a cependant allégué que cette norme était applicable et, pour en faire la preuve, elle a produit comme pièce P-6 un extrait d’un courriel échangé avec des responsables de deux municipalités (Pincourt et Châteauguay) et comme pièce P-7 un extrait d’un dépliant explicatif de la norme publié par la compagnie d’assurance Northbridge. Ces pièces sont en langue anglaise seulement.
[6] Bien qu’indicatifs de l’existence de la norme, ces documents ne suffisent pas à établir son adoption formelle par la municipalité ou son caractère contraignant pour la défenderesse.
Appliquant les conditions du paragraphe 6(6°) de la Loi sur les compétences municipales, le juge conclut que la norme NFPA 33 n’est pas juridique intégrée au règlement municipal :
[13] Dans ce cas précis, la norme NFPA 33 n’est pas annexée au Règlement ni reproduite dans son texte. La poursuite n’a produit qu’un extrait de courriel et un dépliant explicatif de la norme, en anglais, ce qui ne constitue pas une preuve suffisante de son intégration à la réglementation de la Ville. Or, le règlement municipal doit être autonome pour permettre aux citoyens de comprendre leurs obligations sans recourir à des documents externes non disponibles dans le règlement lui-même.
[14] D’ailleurs, la poursuite cite la version 2011 de la norme NFPA 33, sans que ne soit précisé dans le Règlement si cette version ou une autre s’applique. Cette imprécision viole les exigences de clarté et d’étanchéité normative et crée une insécurité juridique pour les citoyens. De plus, si la norme est modifiée unilatéralement par son auteur (la NFPA), la municipalité et les citoyens risquent d’être soumis à des règles contraignantes non approuvées par le conseil municipal.
[15] En droit pénal réglementaire, le principe de la légalité exige que les obligations imposées aux justiciables soient clairement définies et accessibles. La référence à une norme externe sans l’incorporer explicitement au texte du Règlement viole ce principe fondamental.
[16] Il convient également de souligner que l’article 2 du Règlement stipule explicitement que les « modifications, présentes et futures, publiées par le Conseil national de recherche du Canada » sont automatiquement intégrées, ce qui établit sans ambiguïté le caractère obligatoire des normes importées. Permettre le renvoi à une norme externe sans un mécanisme clair pour identifier précisément la version concernée constitue une forme implicite de sous-délégation.
[17] En agissant ainsi, la Ville de Notre-Dame-de-l’Île-Perrot renonce à son pouvoir de réglementation au profit d’un tiers, la NFPA, qui pourra modifier la norme sans que la municipalité et les personnes assujetties à cette dernière en soient valablement informées.
[11] En l’espèce, la sous-délégation porte sur l’exercice d’un pouvoir réglementaire qui n’est pas prévu par la loi habilitante, ce qui est illégal. Le renvoi à la norme NFPA ne peut être validé par le sous-paragraphe 6 (6) LCM, la poursuivante ne respectant aucune des conditions d’application de cette disposition.
[18] Il est vrai que la cabine de peinture de A.M. ne respecte pas les exigences techniques de la norme NFPA 33. Cependant, cette norme n’a pas été valablement intégrée au Règlement. Elle ne peut être opposée juridiquement à la défenderesse. Cette lacune doit entraîner le rejet de l’accusation portée contre A.M.
Litige municipal au Québec 