Bromont (Ville) c Sintra Inc., 2023 CanLII 61172
L’UMPP et l’article 87 LCE
Ça y est, le projet de loi no. 22 est adopté et la Loi concernant l’expropriation (LCE) est maintenant disponible sur le site Internet de l’Assemblée nationale. Nous aurons certainement l’occasion dans les prochains mois de suivre les premiers jugements rendus en application de la nouvelle loi.
Je souhaite cependant m’attarder à un passage de l’article 87(4) LCE concernant la détermination de l’usage le meilleur et le plus profitable, ou l’UMPP pour les intimes. L’UMPP est utilisé pour établir la valeur marchande d’un immeuble afin de fixer l’indemnité immobilière.
L’article 87 LCE prévoit des critères afin de déterminer l’UMPP. L’un de ces critères est que l’usage doit être autorisé par les règlements municipaux ou être protégé par des droits acquis. On ne peut donc pas spéculer sur une éventuelle modification réglementaire lorsque l’on détermine l’UMPP (87(3) LCE).
L’alinéa 87(4) LCE, quant à lui, mentionne ce qui suit :
Malgré le deuxième alinéa, un règlement d’urbanisme municipal qui est susceptible de modifier à la baisse ou à la hausse la valeur de l’immeuble exproprié ne peut pas être pris en considération lorsqu’il est adopté avant la date de l’expropriation et que son objet est de permettre la réalisation du projet de l’expropriant ou de diminuer les coûts de l’expropriation. Le Tribunal peut alors prendre en considération les normes d’urbanisme applicables avant l’adoption de ce règlement.
Cet alinéa introduit dans la LCE le concept de «planning blight», lequel faisait déjà l’objet d’un développement jurisprudentiel avant l’adoption de la nouvelle loi. Pour nous aider à comprendre ce concept, revisitons une décision du TAQ rendue en juin dernier.
Ville de Bromont c. Sintra inc.
En 2021, la Ville de Bromont procède à l’expropriation d’un terrain boisé afin d’y aménager des sentiers et de protéger ses milieux naturels. Ce terrain n’est pas exploité activement par Sintra; il est enclavé et n’est pas desservi par les infrastructures publiques.
Reculons maintenant dans le temps. En 2015, dans le cadre de la refonte de son plan et sa réglementation d’urbanisme, la Ville de Bromont entame un vaste processus de consultation. Le plan d’urbanisme et les règlements afférents entrent en vigueur en 2017.
Le terrain exproprié est désormais situé dans l’aire de paysage « P2 Naturelle ».
L’habitation unifamiliale est autorisée dans cette zone. Cependant, l’usage résidentiel autorisé est de faible densité et fait l’objet de nombreuses contraintes. Par exemple, un permis de construction peut uniquement être délivré si le terrain est adjacent à une rue (ce qui n’est pas le cas en l’espèce).
On comprend donc que la modification réglementaire de 2017 est susceptible d’avoir un impact important sur l’évaluation du terrain dans le cadre du processus d’expropriation en 2021, puisque l’UMPP ne peut être celui d’un développement résidentiel substantiel sur le terrain.
C’est pourquoi l’exproprié soulève la notion de planning blight, laquelle est résumée ainsi par le TAQ :
[182] La notion de planning blight permet au Tribunal de faire abstraction des règlements adoptés par l’autorité expropriante ayant un effet déprimant sur la valeur d’un terrain.
[183] Cette théorie est basée sur le principe voulant que l’indemnité ne peut être juste si l’usage le plus avantageux de la propriété a été diminué par de nouveaux règlements de zonage imposés par l’autorité expropriante en vue du projet qui est la cause de l’expropriation.
Le TAQ rejette cependant les prétentions de l’expropriée, et ce, pour les raisons suivantes :
[185] Pour les motifs qui suivent, le Tribunal ne voit pas un planning blight en l’espèce.
[186] D’abord, la preuve révèle qu’à la suite de l’intégration de la Ville de Bromont dans la MRC Brome-Missisquoi, la Ville souhaitait reconduire le périmètre d’urbanisation existant. Ce n’est qu’à la suite d’un avis défavorable du MAMH qu’elle a dû réduire ce dernier de 1 300 hectares, excluant désormais le lot en litige de cette aire.
[187] Ce changement ne résulte donc pas du seul fait de l’expropriante et s’inscrit plutôt dans un exercice réglementaire d’une longue planification urbanistique.
[188] En effet, la révision du plan d’urbanisme et des règlements afférents entrés en vigueur en 2017 sont l’aboutissement des objectifs énoncés dans le Plan de développement durable adopté en 2012.
[189] De plus, cette situation n’est pas exclusive au terrain de l’exproprié, lequel n’était par ailleurs aucunement « ciblé » par la Ville lors de la refonte réglementaire.
[190] C’est plutôt en raison de ses caractéristiques que le lot a été affecté dans l’aire de paysage P2 Naturelle, notamment parce qu’elle se situe dans un grand couloir écologique et qu’il est voisin d’une carrière en opération.
[191] Le conseil municipal de la Ville était certainement le mieux placé afin d’apprécier la justesse de sa planification urbanistique en fonction des caractéristiques de son territoire. Ce rôle lui a d’ailleurs été expressément conféré par le législateur à la LAU.
Ainsi, dans la mesure où la modification réglementaire ne vise pas à diminuer l’indemnité d’expropriation mais fait plutôt l’objet d’une démarche raisonnable de la municipalité en raison des caractéristiques du terrain, l’alinéa 87(4) LCE ne devrait pas trouver application.
***
Litige municipal au Québec 