Corporation Appartements 1700 Dr Penfield c. Ville de Montréal, 2024 QCCS 1127
Longtemps perçue comme une ressource inépuisable, l’eau potable devient un sujet de tension, alors que plusieurs régions du monde subissent des sécheresses importantes (telles que l’Alberta, la Catalogne et certaines parties de l’Afrique) et que, plus proche de chez nous, certaines municipalités voient leur développement compromis par les limites de l’alimentation en eau potable.
Même là où l’eau est disponible en grande quantité, son traitement et sa distribution entraînent des coûts importants. Les municipalités sont donc appelées à prendre des mesures réglementaires pour rationaliser l’utilisation de l’eau potable. Or, ces mesures s’appliquent à des bâtiments d’une autre époque, conçus autour d’équipements qui en consomment de grandes quantités.
Dans l’affaire Corporation Appartements 1700 Dr Penfield, la Cour supérieure a statué que les propriétaires d’un immeuble résidentiel construit au début du 20e siècle ne bénéficient pas d’un droit acquis à l’utilisation d’un système de climatisation utilisant l’eau potable sans boucle de recirculation, à l’encontre d’un nouveau règlement de la Ville de Montréal qui l’interdit. Pour reprendre l’image du juge, le système en question équivaut à un robinet ouvert en permanence.
Le Règlement de 2013
En 2013, la Ville adopte le Règlement 13-023 sur l’usage de l’eau potable, qui interdit notamment l’installation d’un système de climatisation utilisant l’eau potable et prévoit le remplacement obligatoire d’un tel système au plus tard le 1er janvier 2018, tout en prévoyant un régime d’autorisation exceptionnelle :
[12] C’est dans ce contexte que, le 20 juin 2013, Montréal adopte le Règlement qu’attaque Penfield. Voici ce que prévoyaient les articles pertinents au litige tels qu’ils existaient alors :
1. Le présent règlement a pour objectif de régir l’usage de l’eau potable en vue de préserver la qualité et la quantité de la ressource, notamment par des mesures visant la réduction de la consommation.
[…]
23. Il est interdit d’installer, dans un bâtiment utilisé à des fins résidentielles, un appareil de climatisation, de réfrigération, de refroidissement, de chauffage, un groupe électrogène ou tout appareil de mécanique du bâtiment utilisant de l’eau de l’aqueduc.
Tout appareil utilisant de l’eau de l’aqueduc décrit au premier alinéa et installé avant l’entrée en vigueur de ce règlement doit être remplacé avant le 1er janvier 2018 par un appareil n’utilisant pas l’eau de l’aqueduc.
L’interdiction prévue au premier alinéa ne s’applique pas à un appareil utilisé uniquement à des fins d’urgence ou à un appareil qui est doté d’une boucle de recirculation ou d’un système qui permet de récupérer les eaux à des fins de procédés industriels. La boucle de recirculation doit permettre d’éviter que l’eau de l’aqueduc ne soit utilisée de façon continue.
24. Malgré l’article 23 du présent règlement, la Ville peut autoriser l’installation et l’utilisation des appareils qui y sont visés dans les cas suivants :
1° lorsque le propriétaire démontre que les contraintes architecturales du bâtiment ne permettent pas l’installation d’un système n’utilisant pas l’eau de l’aqueduc;
2° lorsque les alternatives possibles sont interdites par d’autres règlements.
Cependant, lorsque les conditions qui servent de fondement à l’autorisation prévue au premier alinéa n’existent plus, l’appareil doit être remplacé pour être conforme à l’article 23 du présent règlement.
Le système de climatisation de l’immeuble Penfield
Face au Règlement de 2013, le propriétaire de l’immeuble consulte un expert qui conclut que le remplacement du système entraînerait des coûts prohibitifs et obtient une autorisation exceptionnelle selon l’article 24 :
[15] Le système de climatisation de l’immeuble de Penfield ne possède pas de boucle de circulation. En termes prosaïques, ceci signifie que le système prend l’eau potable comme si le robinet était perpétuellement ouvert, sans jamais réutiliser l’eau. Penfield estime tout de même que son immeuble présente des contraintes architecturales ne permettant pas l’installation d’un système conforme au Règlement. Elle se munit d’un rapport de l’expert technologue Claude André (André)[7], qui, le 17 mai 2016, écrit :
[…]
Les énormes coûts d’implantation sans même tenir compte des impacts importants pour les espaces privatifs de chacun des usagers ne peuvent être justifiés dans l’état actuel des choses et des possibilités technologiques actuellement disponible.
[…]
[16] Penfield sollicite l’autorisation que prévoit l’article 24 du Règlement. Elle transmet le rapport André à la Ville et entreprend avec elle des discussions sur la problématique. Le 7 novembre 2016, après analyse du rapport André, la Ville émet l’autorisation, tel qu’en fait foi une lettre de son chef de la division de la gestion durable de l’eau […]
[17] Danny Fry, représentant de Penfield, témoigne que les résidents de l’immeuble se voyaient ainsi rassurés qu’ils pourraient continuer d’utiliser le système de climatisation, pour ainsi dire, aussi longtemps que les appareils le permettraient ou qu’une nouvelle technologie abordable apparaîtrait sur le marché.
Le Règlement de 2017 abroge les autorisations exceptionnelles
Toutefois, en 2017, la Ville de Montréal modifie le Règlement de 2013 de manière à rendre caduques les autorisations exceptionnelles à partir du 1er janvier 2023 et à obliger le remplacement des appareils visés :
[18] En octobre 2017, Montréal modifie le Règlement : les autorisations prévues à l’article 24 visant l’utilisation d’un appareil décrit à l’article 23 sans boucle de circulation deviendront caduques au 1er janvier 2023 et les appareils bénéficiant de telles autorisations doivent avoir été remplacés au plus tard à cette date. Cette rédaction s’avère incorrecte puisque les autorisations prévues à l’article 23 concernent les propriétaires des appareils et non les appareils eux-mêmes. Cela dit, il ressort clairement que, malgré cette phraséologie, la Ville informe les Montréalais qui en bénéficient que les autorisations émises jusqu’alors cesseront d’avoir effet à la date indiquée.
[19] Penfield poursuit ses recherches, elle qui tente de solutionner le problème. Il existe peut-être un système qui puisse convenir tout en respectant les contraintes architecturales de l’immeuble. En vain. Elle fait à nouveau appel à André qui, le 15 janvier 2021, réévalue la situation et conclut, comme il l’avait fait en 2016, que [l]e type de construction de l’immeuble ainsi que l’année de construction posent une problématique qui est actuellement presqu’impossible à solutionner à des coûts et des impacts qui ne seront pas totalement disproportionnés.
[20] Que faut-il en conclure sinon que la Ville possède le pouvoir de modifier sa réglementation de manière à tenir compte de ses nouvelles orientations politiques en matière de gestion de l’eau portable. Cette nouvelle orientation se traduit par une interdiction d’utiliser des systèmes de climatisation du type de ceux qu’utilise Penfield. En outre, la Ville choisit de mettre un terme aux autorisations qu’elle avait jusqu’alors octroyées, qui, comme en l’espèce, ne comportaient aucun terme, et elle peut le faire en toute légalité.
[21] Compte tenu de ce qui précède, et pour décevante que soit la situation pour les résidents de Penfield, l’immeuble ne peut plus faire l’objet d’une exemption quant à l’application du Règlement. Montréal demeure souveraine dans ses choix politiques et règlementaires et, à moins qu’elle n’outrepasse la loi habilitante, ce qui n’est pas soulevé par Penfield, ou n’adopte le Règlement pour des motifs illégaux, Penfield doit se soumettre aux nouvelles normes.
Le Règlement de 2017 est-il illégal parce qu’ayant été adopté de mauvaise foi?
Dans sa contestation, le propriétaire allègue que la Ville a agi de mauvaise foi en adoptant le Règlement de 2017, puisque celui-ci ne s’applique en réalité qu’à quelques immeubles, argument que le Tribunal rejette :
[24] Penfield argue que la Ville agit de mauvaise foi à son égard, puisque le Règlement ne vise que quelques Montréalais, ce qui le rendrait déraisonnable. Lors de l’audition, le Tribunal a souligné que ces motifs n’apparaissent ni dans les allégations de la procédure introductive d’instance ni dans celles de l’intervention agressive. Quoiqu’il en soit, Penfield ne prouve aucune mauvaise foi de la Ville. Au contraire, les communications constantes qui ont eu cours entre les parties et le déplacement in situ d’au moins un fonctionnaire municipal indique que la Ville s’est montrée à l’écoute de la situation difficile que vivent les résidents de l’immeuble. D’ailleurs, l’autorisation du 7 novembre 2016 le démontre.
[25] En ce qui concerne la raisonnabilité de la nouvelle mouture du Règlement, le Tribunal ne peut conclure autrement qu’en réitérant l’important devoir de réserve qui s’impose à lui alors qu’un règlement municipal est attaqué sur cette base. […]
[26] Plus près du présent litige, la Cour (le juge Journet) conclut dans Construction R.W. Marquis inc. c. Ville de Laval qu’un règlement municipal qui interdit sur son territoire l’usage d’un système de climatisation refroidi à l’eau possède un lien raisonnable avec la préoccupation municipale concernant le gaspillage de l’eau.
[27] Montréal a certes modifié son approche en ce qui concerne les systèmes de climatisation dont est doté l’immeuble de Penfield. Or, elle le peut et le choix du Conseil municipal est hors d’atteinte du Tribunal à moins, comme mentionné plus haut, que Penfield démontre une violation de la loi habilitante ou des motifs de droit administratif justifiant son intervention. Du reste, la nouvelle orientation politique de la Ville qui s’est traduite par la modification au Règlement résulte de son raffinement des connaissances sur le sujet, tel qu’en témoigne son Directeur de l’eau, Rémi Haf.
[28] En somme, le Règlement tel que modifié s’avère parfaitement légal et Penfield doit s’y conformer.
L’absence de droits acquis à une utilisation excessive de l’eau potable
Finalement, le Tribunal rejette l’argument de la propriétaire voulant qu’elle bénéficie d’un droit acquis, rappelant qu’il n’existe généralement pas de droit acquis en matière de protection de l’environnement :
[31] En principe, un citoyen ne peut plaider que son immeuble possède des droits acquis en matière de nuisance, de salubrité ou de santé publique et de protection de l’environnement. Comme l’écrivent les professeurs Duplessis et Hétu, il existe des certains domaines où il n’est pas possible d’invoquer des droits acquis pour refuser de se conformer à la nouvelle réglementation. Ils réfèrent aux matières mentionnées ci-haut, à l’égard desquelles ils ajoutent que l’application des nouvelles normes est immédiate à l’égard de tous. Certaines nuances s’avèrent toutefois nécessaires, puisque la Cour d’appel enseigne qu’il ne saurait y avoir une règle tous azimuts selon laquelle la notion de droit acquis ne trouverait jamais application en matière d’environnement. C’est le cas, par exemple, lorsque le texte législatif ou réglementaire prévoit expressément la possibilité d’un droit acquis.
[32] Dans son ouvrage précité, l’auteur Éric Martel relève la complexité de la question puisqu’elle oppose les droits individuels des propriétaires aux droits de la collectivité en matière d’environnement. Pour autant, il avance, précisément à l’égard des climatiseurs à eau, que les municipalités demeurent compétentes pour en réglementer l’utilisation, mais également pour contraindre les propriétaires qui en possèdent de s’en départir, et ce, en vertu des articles 4(4) et 19 de la Loi sur les compétences municipales.
[…]
[35] En somme, en dépit de leur conviction à ce contraire, l’immeuble des résidents de Penfield ne bénéficie d’aucun droit acquis pour le système actuel de climatisation alors que la Ville règlemente en matière de protection de l’environnement, qu’elle a accordé tout le temps nécessaire aux citoyens qui possèdent des immeubles pour les rendre conformes à ses règlements et que Penfield n’a pas démontré que le Règlement s’avère déraisonnable, fardeau qui lui appartenait.
Est-ce à dire qu’il ne sera jamais possible de prétendre à des droits acquis dès qu’un règlement touche de près ou de loin la protection de l’environnement? Le juge n’établit pas un tel principe. Toutefois, lorsqu’il est question de l’utilisation d’une ressource commune, essentielle et coûteuse pour la collectivité, telle que l’eau potable, une municipalité peut réglementer pour contraindre les propriétaires d’immeubles à modifier leurs installations
Litige municipal au Québec 