Conformité régionale en urbanisme : quand l’inertie d’une ville est sanctionnée

En urbanisme, la réglementation de zonage locale doit impérativement être conforme au document de planification qu’est le schéma d’aménagement de la MRC. Lorsqu’une ville décide de remettre à plus tard cet exercice de conformité en imposant dans l’intervalle aucune norme de densité dans une zone et en limitant du même souffle toute possibilité de développement, commet-elle un abus de droit?

La Cour d’appel répond positivement à cette question dans l’arrêt Ville de Mont-Saint-Hilaire c. 9193-4463 Québec inc., en confirmant l’analyse effectuée par la Cour supérieure. Une ville ne peut refuser indument d’exercer un pouvoir réglementaire qu’elle est tenue d’exercer en vertu de la loi. Ce jugement met en lumière que, par ses gestes, une Ville s’expose à une sanction lorsqu’elle choisit l’inertie et retarde indûment l’adoption de normes d’aménagement applicables à des terrains privés.

Mise en contexte et trame factuelle

Des promoteurs immobiliers propriétaires de terrains situés sur le flanc de la montagne dans la Ville de Mont-Saint-Hilaire et affectés à une utilisation résidentielle demandaient la nullité de normes réglementaires ayant un impact sur la densité applicable à leurs terrains. Ces normes avaient pour effet de geler le développement, puisqu’aucune densité résidentielle du sol n’était applicable, malgré les usages autorisés.

La Ville de Mont-Saint-Hilaire avait mis en place des règles de zonage qu’elle qualifiait de temporaires, en n’imposant aucune densité résidentielle pour la zone A-16, dans laquelle se situaient les terrains en litige, jusqu’à ce qu’une planification détaillée du secteur soit adoptée. Ces règles temporaires devaient permettre à la Ville de reporter dans le temps le développement des terrains, sans statuer sur les constructions qui pourraient y être implantées. Or, quelques années après l’adoption de ces règles temporaires, la Ville n’avait toujours pas élaboré les règles définitives d’aménagement des terrains en litige.

La Cour d’appel a analysé le dossier qui lui était présenté dans le contexte de l’adoption du Plan métropolitain d’aménagement et de développement (« PMAD ») de la Communauté métropolitaine de Montréal (« CMM »), lequel propose un développement de quartiers à haute densité, en vue de contrer l’étalement urbain. Ciblant le débat juridique, la Cour d’appel pose la prémisse suivante :

« Il s’agit plus particulièrement de décider si une municipalité peut écarter l’application du PMAD sur une partie de son territoire par des mesures dilatoires, en agissant de manière abusive et non transparente équivalant à de la mauvaise foi. Cette question relève du strict contrôle par les tribunaux de la légalité des décisions des autorités municipales à la lumière de la législation applicable. 

La zone dans laquelle se trouvent les terrains des promoteurs intimés se situe dans le périmètre d’urbanisation mais, entre 1991 et 2001, un moratoire au développement est imposé par la Ville, afin que la zone demeure agricole. Le PMAD entre ensuite en vigueur en 2012. Il prévoit des seuils de densité résidentielle minimaux dans les zones situées à l’intérieur du périmètre d’urbanisation.

Insatisfaite de ces seuils de densité pour la zone en litige, la Ville cherche à faire abaisser les seuils de densité résidentielle et propose à la CMM sa vision du développement de la zone. La CMM se montre néanmoins peu réceptive.

Compte tenu de l’entrée en vigueur du PMAD, il s’ensuit que la municipalité régionale de comté (« MRC ») entreprend la modification de son schéma d’aménagement et de développement (« SAD ») et prescrit une affectation de type résidentielle pour la zone en litige.

Quant à elle, la Ville crée un comité chargé d’évaluer les orientations du PMAD en vue de les intégrer dans la réglementation d’urbanisme locale. Elle insère un article à son plan d’urbanisme pour exclure du calcul du seuil de densité résidentiel toute partie d’un secteur qui présente des caractéristiques environnementales ou patrimoniales particulières et exceptionnelles, tel que lui permettent le SAD et le PMAD. La CMM déclare le plan d’urbanisme conforme au PMAD.

De la trame factuelle touffue, il est ensuite utile, pour les fins de ce billet, de retenir que la Ville élabore une stratégie pour geler le développement dans la zone, jusqu’à l’adoption d’une planification détaillée à être contenue dans un programme particulier d’urbanisme (« PPU »), soit un chapitre détaillé concernant la zone qui serait alors inclus au plan d’urbanisme de la Ville. Elle choisit donc de n’imposer aucune densité résidentielle pour la zone en litige, dans laquelle sont pourtant permis des usages résidentiels. La Ville cherche à étaler dans le temps la concordance de sa réglementation locale au SAD.

La Ville indique procéder essentiellement par un zonage différé, par lequel elle attend une demande de développement, qu’elle pourrait analyser au mérite, pour ensuite entamer une modification de sa réglementation d’urbanisme.

C’est précisément ce que les promoteurs en demande choisissent de faire : ils déposent une proposition de développement pour la zone où se situent leurs terrains. Or, la Ville refuse de faire droit à leur demande, indiquant qu’elle préfère attendre l’élaboration d’un PPU à intégrer à son plan d’urbanisme.

La MRC prépare à l’attention de la Ville une feuille de route pour lui indiquer les étapes qui doivent être suivies pour que la Ville exécute son exercice de concordance au SAD et se prévale d’une disposition du document complémentaire au SAD qui lui permet d’écarter l’application des seuils minimaux de densité résidentielle prévus au PMAD pour la zone en litige, dans la mesure où elle y constate des caractéristiques environnementales ou patrimoniales exceptionnelles. Malgré la création d’un comité chargé de formuler des recommandations sur l’intégration des normes de zonage en concordance, au moment de l’audition du litige en Cour supérieure, la Ville n’avait complété aucune des étapes proposées par la MRC. La preuve soumise en première instance démontre plutôt que la Ville n’avait pas pu identifier quoi ce soit d’exceptionnel dans la zone, comme l’exigeait le document complémentaire au SAD.

Pouvoir de contrôle de la Cour supérieure face à l’exercice d’un pouvoir réglementaire exercé déraisonnablement

Dans un premier temps, la Cour d’appel souligne que le juge de première instance s’est bien dirigé en droit en appliquant la norme de contrôle de la décision raisonnable pour guider l’analyse du pourvoi en contrôle judiciaire, confirmant la prédominance en droit municipal de l’arrêt Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District) à la suite de l’arrêt Vavilov.

La Cour supérieure était saisie d’un pourvoi visant la nullité des dispositions règlementaire de la Ville, adoptées en vertu de son pouvoir délégué prévu à l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (« LAU »).

[65] À grands traits, on peut dire que le régime prévu par la LAU prévoit « (…) une planification régionale avec une participation gouvernementale assez importante et une mise en application locale ». L’exigence de conformité assure une cohérence d’ensemble entre les orientations gouvernementales en matière d’aménagement du territoire, le PMAD, le SAD et la réglementation d’urbanisme. (référence omise)

La Commission municipale du Québec (CMQ) est l’instance chargée d’analyser les questions relatives à la conformité régionale d’un règlement de zonage.

À ce sujet, en appel, la Ville a tenté de soutenir que le juge de première instance avait erré en rendant sa réglementation inapplicable parce qu’elle ne permet pas d’atteindre les objectifs de densification prévus au schéma d’aménagement, un débat visant essentiellement l’analyse de la conformité régionale. En s’appuyant sur l’arrêt Catalyst, la Cour d’appel a rejeté cet argument en rappelant le pouvoir d’intervention de la Cour supérieure :

« [70] Comme le juge l’a conclu, l’arrêt Catalyst permettait d’intervenir puisque la réglementation fut adoptée par la Ville de mauvaise foi et en dérogation flagrante à la loi. Dans ce contexte, le comportement illégal de Ville est clairement sujet au contrôle judiciaire. 

Ainsi, la Cour d’appel a clairement reconnu le pouvoir d’intervention de la Cour supérieure afin de contrôler un acte réglementaire délégué exercé de façon déraisonnable.

Un zonage différé illégal

La Ville de Mont-Saint-Hilaire prétendait que les dispositions de sa réglementation qui étaient attaquées constituaient un zonage différé et qu’il appartenait à la Cour supérieure de faire preuve de déférence devant l’exercice du pouvoir réglementaire de la Ville.

Rejetant également cet argument, la Cour d’appel s’est à nouveau appuyée sur l’arrêt Catalyst, pour convenir que :

« [75] Dans les cas où, comme en l’espèce, les règlements sont attaqués pour le motif qu’ils sont déraisonnables, l’analyse se fait en considérant le processus suivi et en vérifiant si le résultat s’inscrit dans l’éventail des issues raisonnables possibles, compte tenu du régime législatif applicable et des facteurs contextuels pertinents entourant l’exercice du pouvoir. (référence omise)

La Cour d’appel ajoute que le pouvoir discrétionnaire d’une ville lorsqu’elle exerce une fonction réglementaire n’est pas sans limite. Conformément au principe de la primauté du droit, l’exercice de cette fonction réglementaire peut faire l’objet d’un contrôle judiciaire par la Cour supérieure lorsque la norme a été adoptée illégalement, parce que déraisonnable. La révision du caractère raisonnable d’un règlement municipal doit être effectuée à la lumière de plusieurs facteurs, comme l’indique la Cour suprême dans Catalyst, et un règlement doit être annulé si celui-ci n’aurait pas pu être adopté par un organisme raisonnable selon ces facteurs.

[77] À mon avis, le juge a procédé avec justesse à l’examen du caractère raisonnable de la réglementation, à l’aune du régime législatif en vertu duquel elle a été adoptée. Il a, avec raison, conclu que le processus ayant mené à l’adoption de la réglementation était empreint de mauvaise foi et avait donné lieu à l’adoption de dispositions sur les usages permis dans la zone A-16 qu’un conseil municipal se comportant raisonnablement au sens de l’arrêt Catalyst n’aurait pu adopter.

[78] En effet, comme mentionné précédemment, la mauvaise foi vise également les actes « qui se démarquent tellement du contexte législatif dans lequel ils sont posés qu’un tribunal ne peut raisonnablement conclure qu’ils l’ont été de bonne foi».

[79] En l’espèce, les agissements de la Ville n’ont eu qu’un seul et véritable objectif : geler tout développement résidentiel dans la zone A-16. Or, ce faisant, ils ont contourné les mécanismes du régime législatif québécois en matière d’aménagement et d’urbanisme : la LAU. (référence omise)

Même si la Ville soutient avoir procédé par zonage différé, selon la preuve déposée, la Cour d’appel a conclu que le juge de première instance n’a pas commis d’erreur en concluant que la démarche de la Ville de Mont-Saint-Hilaire ne constitue qu’un gel temporaire de tout développement. La technique légitime de zonage différé vise à autoriser uniquement des usages peu rentables ou à faible incidence, de façon à laisser venir le projet d’un entrepreneur qui pourrait induire une modification de zonage. Cette technique est celle que permettent les articles 145.9 à 145.14 de la LAU concernant l’exigence d’un plan d’aménagement d’ensemble (PAE).

Les dispositions réglementaires adoptées par Mont-Saint-Hilaire énoncent un usage, mais ne prévoient aucune densité d’occupation du sol, bien que les terrains situés dans la zone en litige se situent dans le périmètre urbain et font l’objet d’une affectation résidentielle prévue au SAD. La Cour convient que ce document de planification régionale permet d’ailleurs un développement résidentiel, en plus d’imposer un seuil de densité.   

La Cour d’appel énonce que le zonage différé ne peut servir à repousser indument l’exercice du pouvoir réglementaire, surtout s’il y a nécessité, comme en l’espèce, de respecter un cadre normatif prévu au SAD. Qu’une ville impose l’adoption d’une modification au plan d’urbanisme, un PPU, pour permettre le développement de terrains, alors que l’adoption d’une telle planification détaillée repose sur un pouvoir purement discrétionnaire, ne constitue aucunement un zonage différé et est déraisonnable en soi.

En l’espèce, le constat de la Cour est que la Ville a simplement refusé d’exercer son pouvoir réglementaire en n’établissant aucune densité résidentielle à la zone en litige. Bien qu’une disposition du document complémentaire au SAD permettait à la Ville de prévoir des exceptions aux seuils de densité minimaux pour des secteurs possédant des caractéristiques environnementales ou patrimoniales exceptionnelles, il appartenait à la Ville d’établir ces caractéristiques, ce qu’elle n’a pas fait, préférant ne pas connaître les caractéristiques véritables de la zone. En dépit de ses démarches de création d’un comité consultatif dont l’existence n’était prévue nulle part dans la loi et qui était chargé de formuler des recommandations pour l’intégration à la réglementation locale des normes en concordance, il a été démontré que la démarche de la Ville n’était pas transparente, équitable et qu’elle était plutôt empreinte de mauvaise foi à l’égard des promoteurs propriétaires de terrains dans la zone en litige. À cet égard, la Cour d’appel retient d’ailleurs que la preuve présentée au juge de première instance a démontré que la Ville savait que sa démarche de gel du développement dans la zone en litige s’inscrivait à l’extérieur des limites permises au régime législatif de la LAU. Mont-Saint-Hilaire aurait pu choisir une démarche prévue à la loi :

« [107] Pour compléter le portrait, si la Ville voulait mettre en œuvre l’engagement électoral de monsieur Corriveau de geler temporairement tout développement résidentiel dans la zone A-16, elle disposait d’un véhicule légal pour ce faire : l’adoption d’un règlement de contrôle intérimaire. L’élaboration d’un tel règlement lui aurait permis de restreindre la réalisation de nouveaux projets de lotissement ou de construction ainsi que les nouvelles utilisations du sol pendant l’élaboration de son PPU. La LAU prévoit que ce pouvoir réglementaire exceptionnel permet au conseil municipal de maintenir un effet de gel de l’aménagement et du développement de tout ou partie de son territoire pendant une période de temps limitée. (référence omise) 

Redressement approprié

En appel, la Ville soutenait que le juge de première instance ne pouvait pas déclarer inopérantes certaines des dispositions de la réglementation municipale.

Cet argument a mené à la seule intervention de la Cour d’appel eu égard au jugement de la Cour supérieure. En effet, la Cour d’appel a convenu d’accueillir l’appel en partie afin de remplacer la conclusion en inopposabilité par une conclusion en nullité.

En citant deux jugements de la Cour d’appel (Québec (Ministre du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs) c. 9007-5193 Québec inc., 2007 QCCA 667; Mignault Perrault (Succession de) c. Hudson (Ville d’), 2010 QCCA 2108 ), la Cour a rappelé qu’en l’absence de motifs sérieux, il n’appartient pas aux tribunaux de substituer leur décision à celle de l’organisme. Le redressement approprié demeure la déclaration de nullité de la décision attaquée et le retour à l’organisme ayant pris cette décision, afin qu’il rende une nouvelle décision conforme à loi.

La Cour d’appel n’a pas manqué de souligner que la Cour suprême a réitéré ce principe dans l’arrêt Vavilov. Certaines situations commandent d’éviter le renvoi de la décision au décideur, mais celles-ci s’avèrent ponctuelles et se limitent aux situations qui ne permettent pas d’assurer une résolution rapide et efficace comme le législateur l’aurait souhaité. Dans cette affaire, la Cour d’appel a convenu qu’elle n’avait pas devant elle une telle situation et que la décision devait être renvoyée à Mont-Saint-Hilaire, afin qu’elle prenne une nouvelle décision conforme à la LAU, qui lui impose d’adopter des dispositions réglementaires en concordance avec le SAD :

« [125] La solution s’imposant est donc celle de déclarer nuls, à l’égard de la zone A-16, les articles 320 et 376 du Règlement n o 1235 de la Ville (Règlement de zonage). En effet, ces articles s’appliquent dans d’autres zones agricoles de la Ville et il n’y a pas lieu, pour celles-ci, d’annuler entièrement ces dispositions. Il ne convient que d’annuler le lien existant entre ces dispositions du règlement et la grille de compatibilité qui identifie la zone A-16 comme étant assujettie à celles-ci. Cela revient conséquemment à annuler partiellement ces deux articles du Règlement de zonage. Cette déclaration en nullité est nécessaire pour que la Ville fasse ses devoirs en mettant fin, dans les meilleurs délais, au régime exorbitant qu’elle a créé pour la zone A-16. 

[126] Les articles 320 et 376 du règlement de zonage ont été adoptés de mauvaise foi. La Ville doit compléter l’exercice réglementaire de concordance, de bonne foi, en respectant les dispositions applicables de la LAU (articles 59 et suivants de la LAU). Il n’est pas ici question de modifications réglementaires donnant ouverture à la possibilité d’une approbation référendaire. La Ville doit ainsi adopter les seuils de densité résidentielle minimaux requis dans son règlement de zonage et les faire approuver par la MRC. 

[127]      Quant au plan d’urbanisme, bien que ce dernier ne soit pas opposable aux citoyens et qu’il ne soit pas toujours nécessaire ni requis d’en annuler des dispositions, j’estime que, dans les circonstances uniques de l’espèce, en tenant compte de la conclusion de mauvaise foi de la Ville qui entache l’article 8.1.2 de son plan d’urbanisme et de la nécessité pour la Ville de refaire ses devoirs, il convient d’annuler cet article 8.1.2. Ce faisant, le conseil municipal devra inévitablement attribuer un seuil minimal de densité résidentielle dans cette zone. (référence omise)

L’affaire a donc été renvoyée à la Ville de Mont-Saint-Hilaire, qui se voit dans l’obligation de proposer de nouvelles dispositions réglementaires qui permettent de respecter le SAD et ainsi prévoir un seuil de densité résidentielle.

En conclusion, cette décision démontre qu’une ville est tenue d’exercer son pouvoir réglementaire en adoptant des normes de zonage qui concordent avec son SAD. Reporter indument cet exercice constitue un abus et est sanctionnable.