Aménagement et urbanisme, Compétences municipales, Contrôle judiciaire

Zonage et fast-food : les municipalités peuvent règlementer les usages pour faire la promotion des saines habitudes de vie

Restaurants Canada c. Ville de Montréal, 2021 QCCA 1639

Une poutine n’est pas meilleure pour la santé parce qu’elle est servie à table dans une assiette de porcelaine

C’est ainsi que l’appelante Restaurants Canada illustrait l’un des arguments qu’elle servait à la Cour d’appel au soutien de son appel du jugement de première instance qui avait validé le règlement de zonage de l’arrondissement Côte-des-Neiges/Notre-Dame-de-Grâce, qui limite les zones où peuvent être implantées les établissements de restauration rapide. Ces établissements sont définis comme ceux qui n’offrent pas de service aux tables et qui servent les aliments principalement des des contenants jetables.

Or, il semble que cette image n’a pas convaincu les juges de la Cour d’appel, puisque ceux-ci ont confirmé le jugement de la Cour supérieure (que mon collègue Alexandre Thériault-Marois avait résumé sur ce blogue), dans un arrêt qui réitère l’approche bienveillante dont les tribunaux font maintenant preuve à l’égard des pouvoirs municipaux en matière d’aménagement du territoire.

Délimitation de la compétence du conseil municipal : la norme de la décision raisonnable s’applique

Le premier volet de l’arrêt sur lequel nous souhaitons attirer l’attention des lecteurs intéressera surtout les praticiens du droit administratif. En effet, dans la foulée de l’arrêt Vavilov rendu en 2019 par la Cour suprême du Canada, la Cour d’appel accorde une certaine déférence au conseil municipal dans l’interprétation même qu’il fait des limites de ses pouvoirs. Auparavant, il était bien établi que le conseil municipal n’avait pas de « marge de manœuvre » ou de « droit à l’erreur » sur la question des limites de ses pouvoirs, puisqu’il s’agissait d’une question de compétence au sens strict. Or, l’arrêt Vavilov vient changer la donne :

[21]        Dans sa jurisprudence antérieure, la Cour suprême avait conclu que la norme de la décision correcte était applicable lorsque le tribunal était appelé à déterminer si, en adoptant un règlement donné, un conseil municipal avait outrepassé le pouvoir que lui avait délégué la loi habilitante invoquée. Elle avait réitéré ce courant jurisprudentiel dans Dunsmuir, tout en soulignant que la question de savoir si un règlement est ou non ultra vires faisait partie des questions touchant véritablement à la compétence, lesquelles étaient assujetties à la norme de la décision correcte. Puis, dans Katz, la Cour avait précisé le cadre d’analyse applicable lorsque le caractère ultra vires d’un règlement est débattu, et elle l’avait fait sans faire appel à la norme de la décision raisonnable.

[22]        L’arrêt Vavilov a toutefois marqué l’abandon de la catégorie des questions touchant véritablement à la compétence, ce qui implique notamment qu’elles sont désormais assujetties, en règle générale du moins, à la norme de la décision raisonnable.

[…]

[25]        Ainsi, il y a lieu de conclure, comme l’ont fait d’autres cours d’appel canadiennes ainsi que certains commentateurs particulièrement autorisés en la matière, que la norme de la décision raisonnable est généralement applicable lorsqu’il s’agit de déterminer si, en adoptant un règlement donné, un conseil municipal a outrepassé le pouvoir que lui a délégué l’assemblée législative. La norme de la décision correcte ne sera applicable que si la loi l’exige ou encore si cela s’avère nécessaire afin d’assurer la primauté du droit.

[26]        Puisqu’il est clair qu’aucune de ces exceptions n’est applicable en l’espèce, la question de savoir si les dispositions pertinentes du Règlement constituent un exercice valide du pouvoir de zoner dont dispose l’intimée est assujettie à la norme de la décision raisonnable.

Sur cette question, la Cour d’appel, sous la plume du juge Sansfaçon, avait d’ailleurs déjà annoncé ses couleurs dans l’arrêt MRC de Vaudreuil-Soulanges c. Location Rivoca inc.. Faut-il pour autant conclure que les municipalités pourront interpréter à leur guise les dispositions qui fondent leur compétence? Bien sûr que non puisque, comme le rappelle la Cour en citant l’arrêt Vavilov, le texte de la loi vient nécessairement restreindre l’éventail des interprétations raisonnables, au point parfois de n’en laisser qu’une seule. Les plaideurs qui représentent les municipalités pourront tout de même s’attendre à une certaine déférence envers l’interprétation retenue par le conseil.

Les dispositions en litige constituent bel et bien du zonage

Le premier argument de fond des appelantes est à l’effet que, puisque les établissements de restauration rapide n’ont pas sur le territoire des impacts distincts des autres restaurants, la distinction opérée par la règlementation ne relève pas réellement du zonage :

[32]        La thèse des appelantes repose sur la prémisse selon laquelle les dispositions en litige n’auraient rien à voir avec l’aménagement du territoire en fonction de ses caractéristiques sous-jacentes, car il n’existerait aucune différence significative entre les établissements de restauration rapide et les autres types de restaurants, du moins en ce qui a trait à leur impact sur l’utilisation et l’occupation du territoire. […]

[33]        Les appelantes ont tort de prétendre qu’il n’existe aucune différence significative entre un établissement de restauration rapide et les autres types de restaurants. La restauration ne constitue pas un secteur de l’économie homogène. On y pratique des activités commerciales variées et pouvant, à certains égards du moins, être rationnellement distinguées les unes des autres. De la même manière que l’on conviendra aisément que la vente en gros constitue une activité commerciale présentant une spécificité telle qu’on peut la distinguer de la vente au détail, que les bars offrant des spectacles de danse pratiquent une activité commerciale différente de celle des bars offrant des spectacles érotiques, ou encore que l’exploitation d’un poste d’essence avec service diffère de l’exploitation d’un poste d’essence sans service, il est permis de concevoir la restauration rapide comme une activité commerciale présentant des caractéristiques qui lui sont propres.

[34]        Or, déterminer sur quelle partie du territoire une activité donnée peut être exercée est l’une des composantes clés du pouvoir de zoner que l’article 113 L.a.u. confère aux municipalités québécoises. […]

[35]        Par ailleurs — et contrairement à ce que les appelantes laissent entendre —, l’intimée n’avait pas à démontrer que les établissements de restauration rapide et les autres types de restaurants ont, d’un point de vue matériel, des impacts différents sur l’utilisation et l’occupation du territoire de l’arrondissement CDN-NDG. Certes, le pouvoir de zoner permet seulement d’établir des distinctions entre des activités présentant des caractéristiques suffisamment distinctives. Toutefois, rien dans la jurisprudence pertinente n’étaye la proposition selon laquelle les impacts que les activités concernées ont sur le territoire doivent, eux aussi, avoir une spécificité suffisante. Comme l’intimée le souligne, la jurisprudence est plutôt à l’effet contraire.

La promotion des saines habitudes de vie et la protection de l’environnement sont des finalités légitimes

Les appelantes poursuivent en soutenant que les finalités poursuives par la distinction en litige sont étrangères à l’aménagement du territoire :

[37]        L’analyse ne s’arrête cependant pas là, car il y a également lieu de se demander si ces dispositions ne sont pas invalides au motif qu’elles poursuivent des fins illégitimes. Comme le rappellent les auteurs Brown et Evans, « if it can be said that the purposes of the subordinate legislation are contrary to, or “extraneous” to, or unrelated logically to, or inconsistent with, the purposes of the statute, the delegated legislation will be invalid ». Plus exactement, la question ici est de savoir si le fait que les dispositions visent ultimement à promouvoir de saines habitudes de vie et à protéger l’environnement est susceptible d’en entacher la validité.

[38]        Cette question doit recevoir une réponse négative. Comme la Cour suprême l’a souligné dans l’affaire Arcade Amusements, sous la plume du juge Beetz, une municipalité ne commet pas un détournement de pouvoir lorsque, au moment de zoner, elle tient compte de finalités telles que la protection de l’environnement, la sauvegarde du patrimoine historique, l’esthétisme ou encore la restriction du bruit ou de la circulation. En outre — et comme il a été souligné plus haut —, la Cour suprême a insisté, dans Catalyst Paper, sur le fait que les règlements municipaux font souvent intervenir « toute une gamme de considérations non juridiques, notamment sur les plans social, économique et politique » . Puis, dans Katz, elle a précisé qu’il ne revenait pas aux tribunaux de juger de l’opportunité politique de ces finalités ni de l’efficacité de l’approche choisie par la municipalité. Elle aussi souligné le caractère particulièrement exigeant du critère applicable en matière d’invalidité due à la poursuite de fins illégitimes :

L’analyse ne s’attache pas aux considérations sous‑jacentes « d’ordre politique, économique ou social [ni à la recherche, par les gouvernements, de] leur propre intérêt » […]. La validité d’un règlement ne dépend pas non plus de la question de savoir si, de l’avis du tribunal, il permettra effectivement d’atteindre les objectifs visés par la loi […]. Pour qu’il puisse être déclaré ultra vires pour cause d’incompatibilité avec l’objet de la loi, le règlement doit reposer sur des considérations « sans importance », doit être « non pertinent » ou être « complètement étranger » à l’objet de la loi […] En réalité, bien qu’il soit possible de déclarer un règlement ultra vires pour cette raison, comme le juge Dickson l’a fait observer, « seul un cas flagrant pourrait justifier une pareille mesure » […].

[Soulignements ajoutés]

[39]        À la lumière de ces enseignements de la Cour suprême, il est clair que les dispositions pertinentes du Règlement ne sont pas invalides en raison des finalités qu’elles poursuivent. La promotion de saines habitudes de vie et la protection de l’environnement sont des considérations dont les municipalités sont tout à fait libres de tenir compte lorsqu’elles exercent leur pouvoir de zoner.

La Cour vient donc confirmer l’éventail des préoccupations, des objectifs et des finalités dont les élus municipaux peuvent tenir compte au moment d’adopter des règlements municipaux.

Les dispositions en cause ne sont ni discriminatoires, ni irrationnelles, ni imprécises

Finalement, les appelantes invoquaient plusieurs arguments de droit administratif, soit que les dispositions en litige étaient discriminatoires parce traitant différemment des activités dont l’impact sur le territoire est similaire (ce qui n’est qu’une autre version de leur premier argument de fond), irrationnelles parce ne permettant pas d’atteindre les objectifs poursuivis (d’où la citation du début de cet article, les appelantes invoquant que l’absence de service aux tables et l’utilisation de contenants jetables n’ont aucun lien avec la valeur nutritionnelle des aliments servis) et imprécises parce que laissant aux fonctionnaires la discrétion de déterminer ce que constitue un établissement de restauration rapide, arguments qui sont également rejetés.

Un arrêt qui confirme l’interprétation moderne des pouvoirs municipaux

Cet arrêt de la Cour d’appel s’inscrit dans la tendance des deux dernières décennies, qui consiste à interpréter de façon généreuse les dispositions conférant des pouvoirs réglementaires aux municipalités. Il pourra certainement contribuer à légitimer l’utilisation des pouvoirs réglementaires des municipalités pour atteindre des objectifs qui vont au-delà de la stricte gestion du territoire.

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