Une histoire d’horreur en matière d’appel d’offres

Services Ricova inc. c. Ville de Montréal, 2024 QCCS 80

La Cour supérieure rendait il y a quelques jours une décision opposant Services Ricova à la Ville de Montréal, laquelle détaille une triste affaire en matière d’approvisionnement. Le jugement nous permet chemin faisant de réviser les concepts d’erreur inexcusable et de bonne foi.

En 2017, la Ville publie un appel d’offres pour la collecte et le transport de matières recyclables pour l’arrondissement Côte-Des-Neiges / Notre-Dame-De-Grâce. Cet appel d’offres indique notamment un estimé du nombre de portes, du tonnage annuel à collecter et du nombre de camions requis.

Or, plutôt que d’indiquer les chiffres pour l’arrondissement Côte-Des-Neiges / Notre-Dame-De-Grâce, la Ville de Montréal fait erreur et utilise les chiffres d’un autre arrondissement (Lasalle). Lorsqu’elle réalise son erreur, elle publie un addenda avant la date limite du dépôt des soumissions.

Seulement, Ricova ne prend pas connaissance de l’addenda et soumissionne sur la base des mauvais estimés. Les implications sont importantes puisque les bons chiffres (CDN/NDG) sont environ le double de ceux ayant été initialement publiés par erreur dans les documents d’appel d’offres (Lasalle)!

Sans surprise, Ricova remporte l’appel d’offres. Sa soumission est de 2,8M$ alors que le deuxième soumissionnaire dépose une offre à 4,6M$. L’estimation préalable réalisée par la Ville est de 45% inférieure à la soumission de Ricova. Plusieurs semaines plus tard, la Ville adjuge le contrat à Ricova.

Ce n’est que lorsque Ricova commence l’exécution du contrat qu’elle réalise son erreur. Vu la charge de travail imprévue, Ricova peine à exécuter ses obligations contractuelles et se voit imposer des pénalités. Des rencontres entre les parties sont organisées pour dénouer l’impasse, sans succès.

Ultimement, Ricova décide elle-même de résilier le contrat. La Ville refusera de lui verser plusieurs paiements contractuels puisqu’elle opère notamment compensation avec des pénalités ainsi que la différence entre le montant de la soumission de Ricova et le montant du contrat octroyé suite à la résiliation.

Erreur inexcusable et obligation de bonne foi

La Cour supérieure détermine que Ricova devait considérer l’addenda avant de soumissionner et que son erreur est ainsi inexcusable. Or, le tribunal mentionne que même en présence d’une erreur inexcusable du soumissionnaire, la responsabilité du donneur d’ouvrage peut néanmoins être engagée :

[109] Après une lecture attentive des autorités susmentionnées, incluant les trois décisions de la Cour d’appel, le Tribunal retient les principes suivants :

109.1. En présence d’une erreur inexcusable, un soumissionnaire est tenu de respecter son offre de services, même si celle-ci, en définitive, s’avère désavantageuse.

109.2. L’erreur inexcusable du soumissionnaire peut devenir excusable lorsque le donneur d’ouvrage commet un dol ou manque à son obligation de bonne foi.

109.3. Ce sera le cas lorsque le donneur d’ouvrage accepte une soumission sachant que celle-ci est entachée d’une erreur ou encore lorsqu’il n’a pas l’intention de lui accorder le contrat et l’accepte aux seules fins de faire assumer par le soumissionnaire l’écart entre le prix soumis et le coût du contrat qu’elle a l’intention d’accorder à un tiers.

109.4. La seule disparité de prix entre le premier et le deuxième soumissionnaire n’est pas suffisante pour conclure à une erreur du soumissionnaire.

109.5. Pour qu’une erreur soit connue du donneur d’ouvrage, elle doit sauter aux yeux à la lecture des soumissions.

109.6. L’exigence de bonne foi ne va pas jusqu’à imposer à un donneur d’ouvrage de signaler une erreur dont il ignore l’existence.

109.7. C’est au moment de l’octroi du contrat B que se soulève l’évaluation de la bonne foi des parties au moment de la naissance de ce second contrat.

La preuve démontre que même si la Ville aurait pu enquêter davantage, on ne peut conclure à une violation de son obligation de bonne foi. Il a d’ailleurs été mis en preuve qu’un soumissionnaire pouvait parfois «plonger» afin de s’assurer de remporter ce type d’appel d’offres, ce que Ricova avait déjà fait dans le passé.

De plus, la Ville ne s’est pas empressée d’adjuger le contrat à Ricova et ainsi «profiter» de son erreur. Au contraire, il s’est écoulé plusieurs semaines entre l’ouverture des soumissions et l’octroi du contrat, moment où Ricova pouvait elle-même se questionner sur l’écart entre sa soumission et les autres.

Obligation de bonne foi lors de l’exécution du contrat

Ceci étant, l’obligation de bonne foi de la Ville de Montréal ne doit pas uniquement s’évaluer au moment de l’octroi du contrat, mais également lors de son exécution, alors que Ricova peine à exécuter ses obligations. Ricova allègue essentiellement que la Ville a abusé de la situation et de l’erreur initiale.

La Cour supérieure n’ordonne pas le remboursement des pénalités imposées à Ricova compte tenu de ses manquements contractuelles lors de l’exécution du contrat. Même si le tribunal se montre critique à l’endroit de la «rigidité» de la Ville, il ne peut néanmoins conclure à sa mauvaise foi :

[186] Avec le recul, on peut constater que l’imposition à répétition de pénalités, notamment pour des collectes ramassées en retard, n’a pas favorisé pas un meilleur service aux citoyens. Les gestionnaires de la Ville ont eux-mêmes qualifié leur gestion contractuelle de « rigide ». La Ville estime que Ricova devait simplement trouver des camions. Cette croyance persiste nonobstant les explications données par Ricova voulant qu’elle n’avait pas d’autres camions disponibles pour en rajouter et que l’achat de nouveaux camions n’était pas possible vu les pertes importantes qui s’accumulaient. Certains témoins de la Ville ont même laissé entendre que la détérioration du service pouvait être une tactique de Ricova pour mettre de la pression sur la Ville pour résilier le Contrat plus rapidement.

[187] La Ville semble également avoir complètement occulté le fait qu’en octroyant le Contrat à Ricova, elle faisait des économies importantes chaque mois en comparaison avec leur estimé interne. Cette réalisation aurait pu conduire à une meilleure collaboration entre les parties, ce qui aurait favorisé un meilleur service aux citoyens. Or, la Ville a toujours insisté que le fardeau de respecter le Contrat repose sur les seules épaules de l’entrepreneur. Même à l’audience, la Ville a insisté sur le fait que l’obligation de Ricova en était une de résultat. Aucune solution n’a été proposée à Ricova. Lorsqu’il est devenu clair que Ricova n’arrivait pas à respecter ses obligations, les solutions (l’appel aux cols bleus et le contrat temporaire à Derichebourg) lui ont été imposées sans vraiment en discuter avec les dirigeants de la compagnie.

[188] Encore une fois, bien qu’une approche différente aurait sans doute été souhaitable, on ne peut conclure que l’absence de telles propositions constitue une absence de bonne foi.

Il en va autrement pour la réclamation de la Ville qui représente la différence entre le montant de la soumission de Ricova et le montant du contrat octroyé suite à la résiliation. Ici, le tribunal oppose une fin de non-recevoir puisque la Ville n’avait pas informé Ricova de son intention de lui réclamer ce montant lors de la résiliation :

[241] Sans nier que la Ville aurait pu, dans le cas présent, réclamer des dommages en lien avec la résiliation, elle ne peut le faire en manquant de transparence à cet égard et en laissant persister chez son cocontractant un faux sentiment de sécurité.

[242] D’ailleurs, on prend la peine d’aviser Ricova que sa résiliation unilatérale pourra entrainer une évaluation négative qui aurait pour effet de l’empêcher de soumissionner, mais on ne lui mentionne jamais qu’elle sera tenue à la différence de prix du nouveau contrat.

[243] Or, cette information est capitale à l’égard de la décision de Ricova de transmettre son avis de résiliation. En effet, vu la magnitude de l’erreur de Ricova et l’écart important entre sa soumission et celle du deuxième soumissionnaire conforme, le risque que le prix du nouveau contrat soit plus près de la soumission du deuxième soumissionnaire que de la soumission de Ricova est très élevé.

[244] Malgré tout, de janvier à août 2018, on ne mentionne jamais clairement à Ricova qu’une fois le nouveau contrat adjugé, on la tiendra responsable de la différence de prix.

[245] On fait tout pour lui laisser croire qu’on fera notre possible pour procéder rapidement à la résiliation en contrepartie d’un engagement pour respecter le Contrat entre temps.

[246] En fait, la trame factuelle permet de penser que la Ville n’avait pas l’intention de réclamer la différence. Ce n’est qu’en juillet 2018, las des plaintes incessantes et de la pression médiatique que la Ville a décidé de réclamer des dommages à cet égard.

[247] La Ville ne pouvait pas tenir ce fait sous silence. En le faisant, elle a créé de fausses attentes auprès de Ricova et a fait preuve d’un « opportunisme calculateur » violant ainsi son obligation de bonne foi.

[248] Finalement, la Ville plaide qu’elle ou les citoyens n’ont pas à subir les dommages causés par l’erreur de Ricova.

[249] Or, la Ville n’a pas subi de dommages en lien avec la soumission de Ricova. Celle-ci était inférieure de 45 % aux estimations internes de la Ville. Si Ricova n’avait pas commis d’erreur, le contrat aurait été octroyé au deuxième plus bas soumissionnaire conforme, Derichebourg. Le prix aurait été de 133 000 $ par mois au lieu de 82 000 $.

[250] Le retour en appel d’offres n’a pas non plus causé de dommages puisque le résultat du deuxième appel d’offres demeure 21 % inférieur aux estimés internes de la Ville. La Ville paie environ 125 000 $ par mois à Derichebourg alors qu’elle aurait payé 133 000 $ si Ricova n’avait pas commis d’erreur.

Conséquemment, sur ce dernier point, la Cour supérieure donne raison à Ricova et ordonne à la Ville de lui rembourser une somme d’environ 1M$ qu’elle avait retenu en opérant compensation sur les paiements contractuels.

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