Aménagement et urbanisme, Contrôle judiciaire, Règlement

REM : la bonne foi de l’expropriant se présume

8811571 Canada inc. c. Procureure générale du Québec, 2018 QCCS 4554

Le 23 octobre dernier, la Cour supérieure rendait un jugement longuement motivé – 200 paragraphes – par lequel elle rejetait au stade préliminaire deux demandes introductives d’instance de 8811571 Canada inc. («8811571»).

8811571 était propriétaire d’un lot agricole laissé en friche et situé près du croisement des autoroutes 10 et 30. Nous comprenons que ce lot avait été acquis par 8811571 afin d’en faire éventuellement un TOD, suite à l’obtention des autorisations requises.

Or, voilà que le Ministère des transports (le «Ministère»), pour le compte du Réseau express métropolitain («REM»), signifie le 17 novembre 2017 un avis d’expropriation à 8811571, le tout en vertu de la Loi concernant le réseau électrique métropolitainLCREM»).

8811571, par le biais de deux demandes distinctes, conteste d’une part la validité même de la LCREM et, d’autre part, le droit du Ministère et du REM d’exproprier le lot visé.

La contestation de la LCREM

La LCREM prévoit certaines dispositions qui dérogent à la Loi sur l’expropriation, plus particulièrement l’article 44. Cet article permet à l’exproprié de contester devant la Cour supérieure, dans les 30 jours, le droit de l’expropriant à l’expropriation. De plus, cette contestation suspend les procédures d’expropriation, causant nécessairement un délai.

Or, l’article 8 de la LCREM écarte notamment l’application de l’article 44 de la Loi sur l’expropriation. 8811571 prétend donc qu’elle perd son droit constitutionnel de pouvoir saisir la Cour supérieure de la question et de contester l’expropriation, ce qui rendrait la LCREM invalide.

Suite à une analyse poussée des fondements historiques du droit à l’expropriation et du droit au pourvoi en contrôle judiciaire, la Cour supérieure en vient à la conclusion que la LCREM n’empêche pas 8811571 de contester le droit à l’expropriation, mais a uniquement pour objet d’écarter certains aspects de la procédure d’expropriation.

Ainsi,  8811571 peut contester l’avis d’expropriation devant la Cour supérieure, mais ne pourra bénéficier pendant ce temps de la suspension des procédures d’expropriation prévue par l’article 44 de la Loi sur l’expropriation. Elle peut cependant requérir un sursis d’exécution, ce qui est loin d’être automatique.

En conséquence, la LCREM est valide et le première demande en justice de 8811571 est immédiatement rejetée.

La contestation de l’avis d’expropriation

8811571 soutient dans sa deuxième demande en justice que l’expropriation n’est pas faite pour une cause d’utilité publique – critère essentiel du droit à l’expropriation – mais bien pour enrichir l’actionnaire du REM, la Caisse de dépôt et placement (la «Caisse»).

En effet, 8811571 prétend que le Ministère des transports et le REM ont exproprié une surface plus grande que nécessaire pour la construction de la gare et que le «surplus» de terrain exproprié servira éventuellement au bras immobilier de la Caisse pour construire son propre TOD.

Or, la Cour supérieure ne manque pas de soulever l’absence de preuve tangible de 8811571 au soutien de ce qu’elle prétend être une «manigance» du REM et de la Caisse. La bonne foi de l’expropriant se présume et 8811571 ne peut simplement évoquer des soupçons en espérant faire flèche de tout bois lors du procès :

[122] En d’autres mots, la demanderesse prétend être la victime d’une «intention déguisée», selon les mots de son avocate, d’un abus de pouvoir équivalent à fraude. Son fardeau est d’en administrer la preuve et de renverser la présomption de bonne foi. Mais comme le souligne la Cour suprême dans l’arrêt Landreville, citant l’arrêt Sillery :

Le fardeau de la preuve est lourd quand il s’agit d’établir la commission d’un «abus de pouvoir équivalant à fraude» et «ayant pour effet une injustice flagrante».

[123] Sur cet aspect, la Cour d’appel, dans l’arrêt Frelighsburg, enseigne ce qui suit sur le fardeau que doit assumer le plaideur qui allègue la mauvaise foi :

[61] […] En effet, l’administration publique bénéficie d’une présomption de bonne foi. Seule une preuve claire et convaincante de la mauvaise foi peut engendrer la révision du pouvoir discrétionnaire de la municipalité.

Dans l’arrêt St-Étienne de Bolton, on retrouve ce qui suit au même sens :

[21] Dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, la mauvaise foi suppose chez l’agent public un parti pris, une attitude discriminatoire et parfois une démarche irrationnelle dont la finalité est incompatible avec l’exercice de ses fonctions publiques. Quand une autorité publique exerce sa discrétion conformément au pouvoir qui lui est conféré, ses actes ne sont pas susceptibles d’être contrôlés par les tribunaux au regard de l’obligation de diligence en droit privé.

[124] Plus récemment, le juge Brossard de cette Cour, écrivait à propos du fardeau de démonstration qui repose alors sur les épaules de la partie qui allègue la mauvaise foi de l’administration publique :

[25] Cela dit, le fardeau de faire la démonstration de la mauvaise foi d’une municipalité en est un qui est lourd et qui doit s’appuyer sur une preuve et donc, avant même de parler de preuve, sur des allégations de fait qui sont claires et convaincantes.

[125] Le Tribunal doit donc être convaincu, en examinant les faits allégués, qu’il y a existence d’un abus de pouvoir ou de mauvaise foi permettant de contester le droit de l’expropriant à l’expropriation ou la légalité du processus d’expropriation.

S’appuyant sur la présomption de bonne foi et constatant l’absence de faits précis pouvait renverser le lourd fardeau qui incombait à 8811571, la Cour supérieure rejette donc également de façon préliminaire sa deuxième demande en justice :

[195] Dans le cadre de son interrogatoire au préalable, M. Claude Gazaille se borne à reprendre les mêmes éléments et à promettre qu’au procès, la vérité éclatera et que ses avocats démontreront que la Caisse et sa filiale Ivanhoé Cambridge feront du développement immobilier sur le lot 158. Pressé de questions, il se révèle incapable d’apporter un seul fait précis au soutien de cette thèse. De guerre lasse, il affirme qu’«il n’y a absolument rien qui prouve le contraire, absolument rien». Ceci équivaut à dire qu’il n’y a rien qui démontre que la PGQ et la Caisse ne sont pas de mauvaise foi.

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