Contrôle judiciaire, Règlement

Un délai de deux (2) ans pour contester un règlement municipal n’est pas raisonnable

Beaudry et Cadrin inc. c. Ville de Montréal, 2018 QCCS 3356

Dans le récent arrêt de la Cour suprême Lorraine (Ville) c. 2646‑8926 Québec inc., rendu le mois dernier, la plus haute Cour renversait la Cour d’appel du Québec et déterminait qu’un délai de plus de dix (10) ans pour contester un règlement municipal était déraisonnable. On y ajoutait au surplus que l’intimée était prescrite en application du délai de dix (10) ans prévu à l’article 2922 C.c.Q.

Le 1er août dernier, la Cour supérieure affirmait pour sa part dans le jugement Beaudry et Cadrin inc. c. Ville de Montréal qu’un délai de deux (2) ans pour contester la validité d’un règlement municipal après l’adoption de celui-ci est tout aussi déraisonnable. Dans cette affaire, la demanderesse possède un immeuble voisin à celui de la Ville de Montréal sur lequel cette dernière souhaite y construire une usine de compostage. Craignant les odeurs, la demanderesse s’y oppose.

Principes de base

Rappelons quelques principes de base : selon l’article 529 C.p.c., le pourvoi en contrôle judiciaire pour attaquer un règlement municipal «doit être signifié dans un délai raisonnable à partir de l’acte ou du fait qui lui donne ouverture». Un délai de 30 jours ou moins est réputé raisonnable, alors que le demandeur qui dépasse ce délai a le fardeau d’expliquer les circonstances justifiant son défaut d’agir.

Notons par ailleurs que selon l’article 407 de la L.C.V., «le droit de demander la cassation d’un règlement se prescrit par trois mois à compter de son entrée en vigueur». Or, en cas d’excès de compétence de la ville, ce délai de prescription peut aisément être écarté et laisser toute la place au pouvoir de contrôle et de révision de la Cour supérieure, et donc à la notion de «délai raisonnable».

Point de départ du délai : l’adoption du règlement contesté

D’abord et avant tout, on doit déterminer le point de départ du «délai raisonnable». Or, une particularité est que les règlements municipaux sont présumés être connus dès leur adoption («présomption de connaissance légale»). Ainsi, le «délai raisonnable» court dès l’adoption du règlement visé, et non lors de la «connaissance factuelle» du règlement par le demandeur. Ainsi, la Cour suprême mentionnait ce qui suit dans Lorraine (Ville) c. 2646‑8926 Québec inc. :

[29] En l’espèce, le juge Emery a exercé judiciairement son pouvoir discrétionnaire en rejetant la demande en nullité pour cause de tardiveté. Il était justifié d’appliquer, comme le reconnaît d’ailleurs la Cour d’appel (par. 8), la présomption de connaissance légale pour fixer au 23 juin 1991 le point de départ du délai raisonnable.

[30] Malgré l’applicabilité de la présomption de connaissance légale, le juge Emery a également conclu que M. Pichette avait pris connaissance du règlement U-91 au plus tard au début de l’année 2002. Cette conclusion de fait n’est pas contestée, non plus que celle selon laquelle la Ville n’a jamais fait état aux représentants de la Société d’une quelconque intention de modifier sa réglementation.

Par ailleurs, lorsqu’un demandeur souhaite contester une décision municipale, il faut correctement identifier le règlement en cause, celui qui est réellement à l’origine de la décision. En effet, plusieurs règlements ou résolutions municipaux successifs peuvent participer à une même décision et au même projet, de sorte que le point de départ du «délai raisonnable» peut varier. Cela a fait l’objet de discussion dans Beaudry et Cadrin inc. c. Ville de Montréal :

[122]   Ce qui ramène à la question : quelle est cette décision?

[123]   Ce ne peut pas être la date de la publication de l’avis d’appel d’offres le 24 mai 2017. Certes, à chaque étape, des décisions doivent être prises par les autorités municipales. Décider de donner effet à un règlement, décider d’adjuger un contrat de services ou de construction, décider que le moment est venu de publier un avis d’appel d’offres sont autant de décisions qui ne sont pourtant pas la décision au centre du présent dossier; elles ne sont que la mise en œuvre de la décision de la Ville du 26 mars 2015 d’adopter le Règlement RCG 14-024 autorisant la construction et l’occupation de l’usine de compostage. Ce règlement fait du même coup tomber des obstacles réglementaires pour permettre la mise en œuvre du projet. Il ne prévoit pas d’échéance ou de date d’expiration. Il entre en vigueur le 2 avril 2015. Il n’a depuis été ni abrogé, ni remplacé, ni cassé. Or, l’article 364 de la Loi sur les cités et villes («LCV») prévoit que les «règlements sont exécutoires et qu’ils restent en vigueur jusqu’à ce qu’ils soient remplacés, abrogés, cassés par une autorité compétente ou jusqu’à l’expiration de la période pour laquelle ils ont été adoptés». Rien de tel ici.

Le délai raisonnable : justification et raison d’être

Dans Beaudry et Cadrin inc. c. Ville de Montréall’Honorable juge Yergeau, J.C.S. explique clairement la raison d’être de la notion du «délai raisonnable» et, en l’espèce, pourquoi le délai de deux (2) ans est déraisonnable :

[144]   Cette règle d’origine prétorienne découle du besoin d’assurer la stabilité des lois et des règlements. En effet, pour revenir au présent dossier, à partir du moment où la décision est prise d’autoriser l’implantation d’une usine de compostage, s’enclenche une chaîne de décisions en aval de la décision initiale. Ainsi, la Ville attribue des ressources, prend des engagements, assume des déboursés dans l’objectif de mettre celle-ci en œuvre et d’y donner corps. Advenant que le règlement d’autorisation est déclaré nul, il s’ensuit que les décisions subséquentes et les ressources engagées l’auront été en vain. Il en va, par exemple, du contrat, adjugé après appel d’offres, pour l’architecture et le génie «pour le lancement des appels d’offres» de l’usine de compostage à un coût de 1 543 930,30$. La décision à ce propos a été prise par le conseil d’agglomération de Montréal le 18 juin 2015, soit après la décision de la Ville du 26 mars 2015 d’aller de l’avant avec ce projet.

[145]   La Cour d’appel dans l’arrêt Wendover, déjà cité, écrit à ce propos :

Le principe de la stabilité des lois exige en effet qu’un recours en nullité fondé sur les dispositions de l’article 33 du Code de procédure civile soit intenté dans les plus brefs délais possible après l’adoption de la réglementation visée. Il serait en effet à la fois trop facile et aussi trop dangereux d’adopter la thèse de la connaissance factuelle par un contribuable individuel, qui ouvrirait la porte à des recours en nullité susceptibles d’être intentés 10, 15 ou 20 ans après l’adoption d’un règlement. On peut imaginer le chaos susceptible de résulter d’une déclaration de nullité d’un règlement plus de 20 ans après le fait, à l’égard, par exemple, de ceux dont les droits auraient soit été acquis en conformité avec ce règlement, soit lésés par l’application d’un tel règlement non contesté.

[146]   Ceci a pour corollaire que le tribunal peut refuser d’exercer sa discrétion en faveur de la partie demanderesse et d’accorder le redressement recherché même dans le cas où celle-ci y aurait droit en principe.

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