Contrôle judiciaire, Règlement

Absence totale ou partielle de compétence de la municipalité : différence fondamentale dans le cadre d’un pourvoi en contrôle judiciaire

Ville de Brossard c. Ville de Longueuil, 2018 QCCS 3582

Nous avons vu récemment que le pourvoi en contrôle judiciaire pour contester un règlement municipal est assujetti à un délai raisonnable. En effet, on ne peut laisser écouler un long délai avant de contester un nouveau règlement municipal sans courir le risque que la Cour supérieure exerce sa discrétion et refuse d’accorder le redressement recherché, même si les motifs de contestation sont par ailleurs valides.

Il en va de même de l’obligation de l’épuisement des recours : on ne peut demander le contrôle judiciaire par la Cour supérieure alors qu’un autre recours pouvait être utilisé (ex : un droit d’appel auprès d’un tribunal administratif). Encore ici, la Cour supérieure pourra rejeter le recours même si les motifs de contestation sont par ailleurs valides.

Or, ce récent jugement nous rappelle que ces règles doivent uniquement trouver application en matière d’absence partielle et non totale de compétence. Ainsi, il sera fondamental de déterminer si le règlement visé fait l’objet d’une absence totale ou partielle de compétence.

Les faits

La récente décision Ville de Brossard c. Ville de Longueuil oppose la Ville de Longueuil («Longueuil») à d’autres municipalités de la même agglomération (les «Municipalités»). Pour bien comprendre cette décision, un petit détour factuel est nécessaire.

En vertu de la Loi sur l’exercice de certaines compétences municipales dans certaines agglomérations («LECCMCA»), Longueuil et les Municipalités doivent gérer et partager certaines dépenses d’agglomération, notamment celles relatives à l’assainissement des eaux, l’élimination et la valorisation des matières résiduelles et la cour municipale.

Or, Longueuil engage également certaines dépenses qui ne sont pas totalement relatives à son propre territoire, ni totalement relatives à l’agglomération : on parle ici des dépenses mixtes, par exemple le salaire d’un employé de Longueuil dont les tâches sont à la fois dévolues à une compétence spécifique de Longueuil et à une compétence d’agglomération.

L’article 69 de la LECCMCA prévoit spécifiquement ce qui suit :

69. Le conseil d’agglomération établit, par un règlement assujetti au droit d’opposition prévu à l’article 115, tout critère permettant de déterminer quelle partie d’une dépense mixte constitue une dépense faite dans l’exercice des compétences d’agglomération.

Le règlement peut définir des catégories parmi les dépenses mixtes et établir des critères différents selon les catégories.

En 2008, le conseil d’agglomération a adopté un règlement sur les dépenses mixtes en vertu de l’article 69 de la LECCMCA (le «Règlement»). Certains représentants des Municipalités ont enregistré une dissidence mais le Règlement n’a pas été contesté devant la Cour municipale du Québec (selon le droit d’opposition prévu à l’article 115 de la LECCMCA).

En 2015, soit environ sept (7) ans plus tard, les Municipalités demandent à la Cour supérieure de déclarer le Règlement invalide.

Elles plaident, me semble-t-il à bon droit, que le Règlement a pour effet d’«augmenter artificiellement le montant des dépenses mixtes avant de les partager», alors que l’article 69 de la LECCMA permet uniquement au Conseil d’agglomération de «déterminer quelle partie d’une dépense mixte constitue une dépense faite dans l’exercice des compétences d’agglomération».

Le Règlement dépasse donc le cadre de sa loi habilitante, d’où l’absence de compétence du conseil d’agglomération.

La décision

La Cour supérieure, citant les arrêts Port Louis et l’arrêt St-Placide, rappelle ce qui suit :

[64] La Cour d’appel dans l’arrêt St-Placide conclut qu’il n’y avait pas absence totale de compétence et que dès lors, pouvait être valablement soulevé par la Cour supérieure, le délai indu pour introduire le recours en nullité, puisqu’il s’agit de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire.

[65] A contrario, si l’absence totale de compétence est établie, quant à un règlement ou partie de celui-ci, le Tribunal n’a aucune autre alternative que d’en prononcer la nullité.

Eu égard à l’absence totale ou partielle de compétence du conseil d’agglomération eu égard à l’adoption du Règlement, la Cour supérieure détermine ce qui suit :

[68] Force est de constater que l’article 69 de la LECCMCA donne compétence au Conseil d’agglomération pour établir un règlement visant à déterminer quelle partie d’une dépense mixte constitue une dépense faite dans l’exercice des compétences d’agglomération.

[69] Ce que les Villes reprochent à Longueuil est la façon de calculer établie par ce règlement pour en arriver au pourcentage final, pour l’assimiler à une absence de compétence.

(…)

[72] Cette méthode de calcul qui, rappelons-le, est la combinaison des articles 2, 3 et 4 du RPDM et non pas le seul fruit du deuxième paragraphe de l’article 4, peut apparaître inéquitable, mais celle‑ci ne représente certainement pas une absence totale de compétence sur « la matière, le territoire ou la personne ».

[73] Semblable iniquité dans la méthode de calcul, ne peut avoir pour effet de priver le Tribunal de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire.

Comme il s’agit d’une absence partielle de compétence, la Cour supérieure peut donc exercer sa discrétion afin de refuser de se prononcer :

[74] Dès lors, le Tribunal, en vertu de celui-ci, peut considérer non seulement le délai à entreprendre le présent recours mais également la notion de l’épuisement des recours.

[75] Dans la présente affaire, les Villes ainsi que Boucherville pouvaient manifester leur opposition suivant l’article 115 LECCMCA dans les 30 jours de l’adoption de CA‑2006-35 ou même de CA-2008-99 adopté le 18 décembre 2008, ce qu’elles n’ont pas fait.

[76] Or, ce n’est que le 30 avril 2015 que la présente demande en justice fut introduite, soit quelque 7 années plus tard.

[77] L’économie de notre système de justice emporte une notion de stabilité laquelle s’exprime, en autre, par la raisonnabilité du délai à entreprendre un recours.

[78] Comme nous l’avons vu, le RPDM que ce soit CA‑2006‑35 ou CA‑2008‑99 n’est pas l’expression d’une absence totale de compétence et dès lors la première étape aurait été l’opposition devant la Commission municipale du Québec et en cas d’échec de celle-ci, le dépôt d’une demande en nullité dans un délai raisonnable, ce qui ne fut pas le cas en l’instance.

[79] Permettre un semblable recours, après une si longue période de temps, équivaudrait à ouvrir la porte à une instabilité des lois et règlements, ce qui n’est certes pas ce qui transcende des enseignements de nos tribunaux supérieurs.

[80] Ainsi le Tribunal conclut au rejet de la demande vu l’absence de l’épuisement des recours ainsi que le délai déraisonnable à déposer la présente demande.

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