Aménagement et urbanisme, Injonction, Règlement

La Cour supérieure est réticente (et c’est dommage, selon moi) à prononcer des ordonnances d’injonction en matière de nuisances lorsque un autre recours existe

Ville de Montréal-Est c. 2775328 Canada inc., 2018 QCCS 4951

Une fois n’est pas coutume : je traite aujourd’hui d’un jugement récent avec pour principal objectif d’en critiquer l’un des aspects. En effet, bien que fondée sur la jurisprudence, la réticence des juges de la Cour supérieure à prononcer des injonctions en matière de réglementation municipale sur les nuisances, au motif qu’il faut privilégier les procédures pénales, me semble inopportune.

Mais tout d’abord, de quoi est-il question? La défenderesse exploite un centre de tri et de valorisation des rebuts de construction dans la Ville de Montréal-Est. Elle dépose sur son terrain, à ciel ouvert, les diverses matières qu’elle reçoit avant de les traiter et de les ré-acheminer à des clients. Cette activité n’est toutefois pas sans inconvénients, puisque des voisins industriels se sont plaints à la Ville de recevoir sur leur terrain des eaux mélangées à des substances provenant du terrain de la défenderesse et des matières transportées par le vent.

Dans le cadre d’un recours devant la Cour supérieure visant à faire respecter sa réglementation sur le zonage et les nuisances, la Ville demande une injonction interlocutoire afin de faire ordonner à la défenderesse, pendant l’instance, de réduire à une hauteur maximale de trois mètres l’entreposage des matières se trouvant à l’extérieur de son bâtiment et de prendre les mesures nécessaire pour s’assurer que ces matières ne soient pas dispersées par le vent.

Dans sa défense sur le fond, la défenderesse prétend notamment jouir de droits acquis à un usage dérogatoire à la réglementation municipale et que le certificat d’autorisation qui lui a été délivré par le ministère de l’Environnement a préséance sur cette réglementation.

Le juge Gégard Dugré rappelle qu’à l’étape de l’injonction interlocutoire, la Ville doit démontrer non seulement qu’elle a une apparence de droit, mais également qu’elle subirait un préjudice irréparable si la demande était rejetée et qu’en l’absence d’injonction, elle subira un préjudice plus important que celui causé à l’autre partie par l’injonction.

Les questions relatives au règlement de zonage.

Le juge examine premièrement l’apparence de droit de la Ville à l’égard de sa première demande d’ordonnance – la limite de hauteur de trois mètres – qui est appuyée sur les dispositions de son règlement de zonage relatives à l’entreposage extérieur :

[63]        Le tribunal n’est pas persuadé par cette argumentation. Premièrement, le tribunal n’est pas convaincu que la défenderesse fasse de l’« entreposage »; elle ne ferait donc pas une utilisation du sol incompatible avec le Règlement de zonage. Le terme « entreposage » n’est pas défini dans ce Règlement et le sens ordinaire de ce terme – même qualifié par l’adjectif « extérieur » – ne semble pas correspondre à ce que fait la défenderesse dans le cadre de l’exploitation de son entreprise. Il est donc loin d’être certain que, dans les faits, la défenderesse « entrepose » sur son terrain des matières qu’elle reçoit en transit pour fins de traitement dans le cours de ses activités.

[64]        Deuxièmement, le tribunal n’est pas non plus persuadé que le certificat d’autorisation du ministère de l’Environnement du 22 mars 2013 (D-1) qu’a obtenu la défenderesse ne l’autorise pas à exploiter son entreprise comme elle le fait actuellement. Le certificat d’autorisation obtenu du Ministère du Développement durable, de l’Environnement, de la Faune et des Parcs par la défenderesse le 22 mars 2013 (pièce D-1)[16], permettant à la défenderesse de réaliser son projet, le décrit ainsi dans ce certificat : « Objet : Centre de tri de débris de construction ou de démolition […] – Exploitation d’un centre de tri de débris de construction ou de démolition, d’une capacité maximale de traitement de 50 000 tonnes par année, au 3501, avenue Broadway, sur le lot 2 705 542 du cadastre du Québec, dans la ville de Montréal-Est ». Ce certificat et la législation sous-tendant son émission peuvent possiblement avoir préséance sur le règlement de zonage en cause. […]

[65]        Troisièmement, le tribunal n’est en outre pas convaincu que la défenderesse ne bénéficie pas de droits acquis quant au prétendu usage dérogatoire que lui reproche la demanderesse.

[66]        En somme, tous ces éléments minent la forte apparence de droit devant être établie et amènent le tribunal à conclure que la demanderesse ne remplit pas le premier critère récemment reformulé par la Cour suprême régissant l’émission d’une ordonnance d’injonction interlocutoire mandatoire. De surcroît, la preuve incomplète et l’argumentation sommaire des parties ne permettent pas au tribunal de trancher au mérite ces questions épineuses.

Il est possible de se questionner sur la norme relative au fardeau de preuve appliquée par le juge puisque, à propos de chacune des questions, il explique qu’il « n’est pas convaincu » du bon droit de la Ville. Or, l’émission d’un ordonnance d’injonction interlocutoire ne nécessite qu’une apparence de droit, et non la conviction de l’existence du droit. Toujours est-il que le juge conclut que l’apparence de droit n’est pas suffisante pour justifier l’émission de l’ordonnance recherchée par la Ville.

Les questions relatives au règlement sur les nuisances

La Ville appuie également sa demande sur les dispositions de son règlement sur les nuisances, qui prohibent le fait de déposer des rebuts sur un terrain ou d’y garder des matières qui peuvent être déposées par le vent ou qui sont susceptibles de nuire à autrui.

Comme il est généralement reconnu qu’en matière de nuisances, on ne peut invoquer de droits acquis, la Ville devrait en principe être en meilleure position à l’égard de cette demande.

Le juge ne l’entend pas ainsi :

[69]        La deuxième ordonnance d’injonction interlocutoire mandatoire sollicitée par la Ville concerne précisément une contravention alléguée à ces dispositions du Règlement sur les nuisances et le bon ordre. Or, le droit municipal régissant les nuisances est particulièrement complexe.

[70]        En principe, le tribunal refuse d’émettre une ordonnance d’injonction interlocutoire lorsque la demanderesse possède un autre recours utile et efficace. Or, l’art. 30 du Règlement sur les nuisances et le bon ordre prévoit précisément des pénalités en cas de violation de ses art. 3.1 et 7.4 de ce règlement et son art. 32 dispose :

Article 32   Ordonnance

Dans le cas où le Tribunal prononce une sentence quant à une infraction dont l’objet est une des nuisances décrites au présent règlement, il peut, en sus de l’amende et des frais prévus, ordonner que la nuisance ayant fait l’objet de l’infraction soit, dans le délai qu’il fixe, enlevée par le propriétaire ou l’occupant d’une propriété et qu’à défaut par cette personne de s’exécuter dans ledit délai, cette nuisance soit enlevée par la ville aux frais de cette personne.

[71]        La preuve présentée par la demanderesse ne démontre pas que le tribunal devrait passer outre cette prescription réglementaire en l’instance. D’ailleurs, la preuve ne révèle pas que la défenderesse tente d’acquérir le droit de contrevenir à ces dispositions réglementaires en payant des pénalités à répétition ni que ces recours seraient inefficaces. Elle ne démontre pas non plus que l’ordonnance d’injonction interlocutoire mandatoire réclamée est nécessaire pour faire cesser des violations répétées de ce règlement par la défenderesse.

[72]        La Cour supérieure a déjà rejeté une requête pour l’émission d’une injonction interlocutoire visant à faire respecter un règlement sur les nuisances précisément parce que le règlement prévoyait le recours à des procédures pénales et que la demanderesse n’avait pas prouvé que ce recours et les pénalités étaient insuffisants pour assurer le respect du règlement (Trois‑Rivières (Ville de) c. Brière, [1997] AZ-97026121, B.E. 97BE-285 (C.S.), appliquant Syndicat des travailleurs et des travail-leuses de la Société des alcools du Québec c. Société des alcools du Québec, 1990 CanLII 10619 (QC CS), [1991] R.J.Q. 112 (C.S.)). Bref, la Cour a rejeté la demande d’injonction interlocutoire au motif de prématurité et d’absence d’épuisement d’un autre recours.

[73]        Partant, le tribunal estime que, dans les circonstances et vu les art. 30 et 32 du Règlement no 739 (Règlement sur les nuisances et le bon ordre), il n’est pas opportun d’émettre cette ordonnance d’injonction interlocutoire mandatoire concernant cette soi-disant nuisance.

Le préjudice irréparable et la prépondérance des inconvénients

Le juge ayant conclu que la Ville n’avait pas une forte apparence de droit, il n’examine pas en profondeur les deux autres critères de l’injonction interlocutoire. Il indique tout de même que la preuve ne démontre pas que la sécurité du public est menacée.

Une réticence inopportune envers les ordonnances civiles

Tel qu’annoncé en ouverture, je déplore la réticence des juges de la Cour supérieure à prononcer des ordonnances d’injonction en matière municipale, à la faveur des procédures pénales (constats d’infraction). Ma position est appuyée sur la proposition suivante : l’obligation de respecter la réglementation municipale existe, indépendamment des moyens qui sont spécifiquement prévus pour la faire respecter.

En exigeant des municipalités qu’elle se tourne d’abord vers les procédures pénales avant de requérir des ordonnances civiles, on subordonne le droit des citoyens à un environnement libre de nuisances à la capacité de la municipalité d’obtenir une condamnation pénale. Comme on le sait, le fardeau de preuve en matière pénale (hors de tout doute raisonnable) est beaucoup plus exigeant que celui qui s’applique en matière civile (la prépondérance des probabilités) et l’accusé bénéficie de garanties importantes (dont le droit au silence, qui l’empêche d’être interrogé contre son gré, et le droit d’être jugé dans un délai raisonnable), qui sont par ailleurs tout à fait légitimes dans le contexte pénal.

Il suffit donc, pour le contrevenant, de soulever un doute raisonnable au sujet d’un seul des éléments constitutifs de l’infraction alléguée pour en être acquitté. En pratique, cela signifie qu’il continuera à poursuivre les activités nuisibles jusqu’à ce que la municipalité entreprenne de nouvelles procédures. Le contrevenant peut même se défendre contre une poursuite pénale en établissant des faits qui constituent une infraction à une autre disposition de la réglementation municipale, obligeant encore une fois la municipalité à entreprendre de nouvelles procédures. Pendant ce temps, les citoyens affectés par la contravention continuent d’en subir les inconvénients.

Je soutiens que les fins de la justice sont souvent mieux servies lorsqu’un tribunal civil est appelé à établir les faits et à interpréter la réglementation, en bénéficiant de toute la preuve que peuvent lui apporter les moyens disponibles en cette matière (interrogatoires hors Cour, assignation forcée du défendeur pour témoigner ou produire des documents, etc.). Les parties sont plus rapidement fixées sur l’étendue de leurs droits et obligations, alors que les procédures pénales sont plus susceptibles d’être interrompues par des moyens procéduraux ou de mener à la seule conclusion qu’un doute raisonnable existe.

Le prix à payer, lorsqu’on opte pour la poursuite civile, est bien sûr l’impossibilité d’obtenir une condamnation pour le passé et l’imposition d’une peine (amende). Toutefois, l’objectif le plus important, pour la municipalité comme pour les citoyens qu’elle dessert, est souvent de faire déclarer qu’une situation contrevient à la réglementation et surtout de la faire cesser. Je crois que le jeu en vaut la chandelle!

En droit professionnel, les tribunaux ont accepté, ces dernières années de se saisir de demandes de jugement déclaratoire pour interpréter les lois professionnelles, dans des situations où des poursuites pénales auraient également été possibles (Coastal Contacts Inc. c. Ordre des optométristes du Québec, 2011 QCCA 1820; Duproprio inc. c. Organisme d’autoréglementation du courtage immobilier du Québec (OACIQ), 2016 QCCA 515). Un telle évolution vers une plus grande ouverture aux recours civils en matière municipale serait la bienvenue.

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