Zampino c. Ville de Montréal, 2019 QCCS 3316
Décidément, la prescription en droit municipal est à l’honneur dans l’actualité. Après l’affaire Maher que nous avions résumé ici et qui a fait grand bruit dans les médias, voici que la Cour supérieure rejette une réclamation de M. Frank Zampino (Zampino) contre la Ville de Montréal (Montréal) puisqu’elle est prescrite, ce qui a évidemment fait l’objet de plusieurs articles de presse.
Résumons brièvement les faits. Zampino est membre du Conseil municipal de Montréal entre 2001 et 2008 et président du Comité exécutif de Montréal entre 2002 et 2008. Le 15 mai 2012, il est accusé de fraude et d’abus de confiance en vertu du Code criminel relativement à l’affaire du Faubourg Contrecœur (les procédures criminelles). Il nie toute responsabilité et sera finalement acquitté six (6) ans plus tard, le 2 mai 2018.
Dès l’introduction des procédures criminelles en 2012, Zampino demande à Montréal d’assumer ses frais d’avocats en vertu de l’article 604.6 de la Loi sur les cités et villes (la LCV). Introduit en 1996 afin de s’assurer que les élus ou les fonctionnaires ne supportent pas personnellement les frais associés à l’exercice de leurs fonctions, les sections pertinentes de l’article 604.6 LCV sont les suivantes :
604.6. Toute municipalité doit :
(…)
2° assumer la défense ou la représentation, selon le cas, d’une personne qui est, soit le défendeur, l’intimé ou l’accusé, soit le mis en cause, dans une procédure dont est saisi un tribunal et qui est fondée sur l’allégation d’un acte ou d’une omission dans l’exercice des fonctions de la personne comme membre du conseil, fonctionnaire ou employé de la municipalité ou d’un organisme mandataire de celle-ci;
(…)
Si la personne assume, elle-même ou par le procureur de son choix, cette défense ou représentation, la municipalité doit en payer les frais raisonnables. La municipalité peut toutefois, avec l’accord de la personne, lui rembourser ces frais au lieu de les payer.
Montréal conteste dès le départ qu’elle doit assumer les frais d’avocats de Zampino, soutenant que les procédures criminelles ne concernent pas des actes ou omissions de celui-ci dans le cadre de l’exercice de ses fonctions. Ainsi, toujours en 2012 et en parallèle des procédures criminelles, Zampino dépose une Demande en jugement déclaratoire contre Montréal afin d’établir que cette dernière doit payer ses frais de défense.
Or, en 2014, Zampino se désiste de la procédure susmentionnée et décide d’attendre le sort des procédures criminelles. Entre-temps, il assume lui-même les frais d’avocats. Lorsque Zampino est acquitté en 2018 et qu’il a les factures finales en main, il revient à la charge et demande de Montréal le remboursement des frais encourus qui totalisent 1,6M$ (!). Celle-ci rétorque que Zampino est prescrit et elle demande le rejet préliminaire du dossier.
Délai de prescription et point de départ : pas si simple
D’entrée de jeu, la Cour supérieure souligne qu’il n’existe aucun jugement qui établit quel est le délai de prescription applicable à un recours en vertu de l’article 604.6 LCV. Ironiquement, Montréal plaide qu’il s’agit du délai de trois (3) ans en vertu de 2925 C.c.Q. alors que Zampino soutient qu’il s’agit du court délai de six (6) mois en vertu de l’article 586 LCV. La Cour supérieure accorde le point à Montréal :
[91] En conclusion, le Tribunal estime que tenant compte de la nature du recours prévu à l’article 604.6 LCV, ce n’est pas l’article 586 LCV qui s’applique mais l’article 2925 C.c.Q. Par conséquent, M. Zampino avait trois (3) ans pour intenter son recours contre la Ville en vertu de l’article 2925 C.c.Q. et ce à compter du 17 mai 2012, date où il a été arrêté et a pris connaissance des actes et omissions reprochés. Il avait jusqu’au 19 mai 2015 pour agir.
Je viens de divulgâcher la conclusion du jugement, mais continuons tout de même : c’est le point de départ de la prescription qui est véritablement en jeu. Est-ce que la prescription commence à courir dès l’introduction des procédures criminelles en 2012 (comme le soutenait Montréal) ou encore à partir du moment où l’acquittement est prononcé en 2018 (comme le soutenait Zampino)?
Les arguments de Zampino ne sont pas inintéressants. Il argue que l’article 604.6 LCV prévoit la possibilité de se voir rembourser les frais d’avocats plutôt que la municipalité ne les assume directement. Ainsi, le droit d’action de Zampino prendrait naissance au moment où il reçoit la facture finale de ces mêmes frais d’avocats, en 2018. Il plaide également que les procédures criminelles, nécessairement connexes au recours en vertu de l’article 604.6 LCV, ont pour effet de suspendre la prescription.
Cependant, pour les raisons suivantes, la Cour supérieure tranche en faveur de Montréal :
[55] L’article 604.6, al. 1, par.2 LCV est clair, si les conditions d’éligibilité prévues à cet article sont réunies, la municipalité assume les frais de défense de ses fonctionnaires ou élus lorsque ceux-ci sont attaqués dans le cadre d’un recours judiciaire.
[56] Ainsi, pour que la protection entre en jeu, une des conditions d’éligibilité est que la procédure soit fondée sur l’allégation d’un acte ou d’une omission dans l’exercice des fonctions de la personne comme membre du conseil, fonctionnaire ou employé.
[57] Il s’agit donc d’examiner la nature véritable de la procédure et non la nature véritable du litige.
[58] Autrement dit, c’est l’analyse des allégations contenues dans la procédure civile, administrative, pénale ou criminelle – et non l’issue de ces procédures – qui détermine si la quatrième condition de l’article 604.6 al. 1 par. 2 LCV est rencontrée.
(…)
[65] Il en découle que c’est à partir de la connaissance par l’élu ou le fonctionnaire des allégations dans la procédure que débute le point de départ de la prescription du recours et non à compter de l’issue du procès. Dans le cas en l’espèce, il s’agit du 17 mai 2012.
(…)
[68] En fait, M. Zampino fait dépendre la date du point de départ de la prescription du recours en fonction de l’option choisie par l’élu ou le fonctionnaire pour le paiement des frais juridiques encourus ou à venir plutôt qu’en fonction de la connaissance des faits constitutifs du droit. Or, la jurisprudence est claire : le point de départ de la prescription est le premier jour où le titulaire du droit aurait pu agir, le jour où il aurait pu pour la première fois prendre action pour faire valoir son droit. Il est suffisant que la personne sache qu’elle subit un dommage. Il n’est pas nécessaire de connaître les montants précis du dommage.
Comme Zampino est prescrit, la Cour supérieure rejette la réclamation sans étudier le fond de la question. Il aurait été intéressant de lire la Cour supérieure à savoir si Zampino agissait dans le cadre de l’exercice de ses fonctions. Par ailleurs, un débat sur le caractère raisonnable des frais de 1,6M$ aurait probablement été soulevé…
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Litige municipal au Québec 