L’application de l’arrêt Octane et de la répétition de l’indu en matière municipale : la nécessité d’un contexte factuel particulier

Envac Systèmes Canada inc. c. Ville de Montréal, 2020 QCCS 1758

Récemment, l’état du droit a été chamboulé par l’arrêt Ville de Montréal c. Octane Stratégie inc., 2019 CSC 57 (« Octane »), par lequel la Cour suprême rend désormais applicable la restitution des prestations en matière municipale. Dossier éminemment factuel, son interprétation par les tribunaux de première instance allait nécessairement avoir un impact sur les circonstances donnant ouverture à son application. Pour une analyse complète de cet arrêt, nous vous invitons à consulter l’article : La Cour suprême tranche dans l’affaire Ville de Montréal c. Octane Stratégie inc.

Dans la décision récente Envac Systèmes Canada inc. c. Ville de Montréal et Société Agil OBNL, la Cour supérieure nous éclaire sur la lecture que fait le tribunal de l’arrêt Octane. Cette décision confirme que la restitution des prestations et, plus particulièrement, la répétition de l’indu, ne trouvera application qu’en présence d’un contexte factuel particulier.

Les faits

Dans le cadre du projet de réaménagement du Quartier des spectacles, la Ville de Montréal (« Ville ») décide d’implanter un système de collecte de déchets pneumatique, lequel nécessite l’installation de conduites souterraines. Les travaux d’excavation et de réfection de plusieurs rues qui ont alors lieu dans le Quartier des spectacles offrent une occasion unique de procéder à l’implantation de ce système. Il existe toutefois un impondérable : il est urgent d’agir.  

C’est dans ce contexte que la Ville adoptera une série de résolutions veillant à mandater Envac, fournisseur unique de ce type de système, pour que celle-ci puisse procéder à certains achats et travaux. Le but est de signer éventuellement un contrat global pour l’implantation du système de façon à couvrir l’ensemble du Quartier des spectacles. Ainsi, parallèlement aux travaux, de nombreuses représentations sont effectuées de part et d’autre pour conclure un contrat global, sans que celles-ci ne mènent à une convention entre les parties. Les échanges à cet égard auront toutefois pour effet d’entraîner une confusion dans la prestation de services d’Envac.

Plus particulièrement, l’origine du litige survient à la phase 3 du projet lorsque la Ville adopte une résolution pour la fourniture des conduites à un montant de 650 000 $. Or, le coût total des équipements à fournir pour finaliser la phase 3 est supérieur à ce montant. Suivant des représentations de Quartier International de Montréal (« QIM »), mandataire de la Ville dans le cadre du projet, à l’effet que ces équipements supplémentaires seraient payés à même le contrat global, Envac procède aux travaux requis pour l’installation d’une partie des équipements, et ce, jusqu’en juin 2011. En août 2012, à la demande de QIM et toujours en ayant l’assurance de cette dernière qu’elle serait payée, Envac procède au déménagement de l’inventaire des pièces restantes. Fait important à noter : QIM ne bénéficie alors d’aucun pouvoir délégué ni d’une résolution de la Ville lui permettant d’engager ces dépenses.

Suivant l’échec de la conclusion d’un contrat global, Envac transmet une facture à la Ville, comprenant la valeur des travaux effectués pour l’installation des équipements supplémentaires, la valeur des matériaux non installés et les frais de déplacement des matériaux. Sans nouvelles, Envac transmet à la Ville une lettre de mise en demeure. La Ville refuse de payer, soulevant l’absence de fondement juridique de la réclamation.

Devant cette impasse, Envac entreprend un recours à l’encontre de la Ville et QIM par lequel elle leur réclame solidairement la somme de 464 961,36 $ pour matériaux livrés, services rendus et frais encourus dans le cadre du projet.

Absence de contrat

D’emblée, la Cour rejette les arguments de mandat apparent et de ratification tacite comme source d’obligation contractuelle liant la Ville. Se référant à l’arrêt Octane et à la décision de la Cour d’appel dans Ville de Saguenay c. Construction Unibec inc., 2019 QCCA 38, la Cour conclut que l’absence d’un règlement de délégation ou d’une résolution est fatale pour la formation du contrat.  Selon elle, il y a lieu de distinguer les échanges et négociations de la conclusion d’un contrat.

La Cour rejette également la thèse à l’effet que la prestation faisant l’objet de la réclamation constitue une augmentation ou une modification du contrat existant. La Cour interprète l’arrêt Octane comme exigeant que toute modification de contrat fasse l’objet d’une approbation par résolution de la Ville, sans quoi cette dernière ne peut être liée.

Bien qu’elle conclue à l’absence d’un contrat, la Cour ajoute que le comportement de la Ville a certainement contribué à encourager Envac dans sa prestation de services :

[132] Cette conclusion s’impose malgré les faits suivants qu’Envac allègue au soutien de l’existence d’un engagement contractuel de la Ville et justifiant l’expectative d’Envac d’être payée pour l’ensemble de la prestation exécutée en l’espèce :

1. L’adoption de la résolution du 25 septembre 2008 approuvant la mise en place d’un système de collecte pneumatique des déchets⁹⁰;

2. L’adoption de la résolution du 28 octobre 2008 approuvant le Règlement d’emprunt⁹¹;

3. La lettre de confort du 19 février 2010⁹²;

4. La garantie exprimée par QIM le 21 mai 2010 voulant qu’Envac soit payée pour les pièces additionnelles à même le contrat global⁹³;

5. Les représentations de QIM du 28 mai 2010 au même effet, précisant l’adoption attendue du contrat global par la Ville le 26 août 2010⁹⁴;

6. Les échanges de projets de convention avec le Service des affaires juridiques de la Ville, notamment la version de juin 2012 portant la mention « Approuvée quant à sa validité et sa forme » par la directrice principale de ce service⁹⁵;

7. Les représentations de messieurs Thibault et Ross de la Ville de février 2013 à octobre 2014 voulant que la somme de 171 853 $ soit due par la Ville et les démarches de monsieur Ross pour l’obtention d’une résolution du conseil de la Ville à cet effet⁹⁶.

[133] Le Tribunal tient à souligner que, bien que cette conduite de la part de la Ville et de QIM ne puisse, en droit, lier la Ville contractuellement, elle a certainement contribué à rassurer Envac quant à la conclusion prochaine du contrat global et à la convaincre de fournir une prestation au-delà de ce qui avait été formellement octroyé par la Ville, le tout dans un contexte d’urgence pour la réalisation des travaux.

Répétition de l’indu

La Cour rappelle les critères d’ouverture :

1. L’existence d’un paiement;
2. L’absence de dette entre les parties;
3. Un paiement fait par erreur ou pour éviter un préjudice.

Les deux premiers critères sont facilement rencontrés : une prestation a été effectuée par Envac et aucun rapport obligationnel ne la liait à la Ville.

Quant à l’erreur, la Cour conclut de la preuve présentée qu’Envac se croyait obligée de fournir les équipements installés et d’engager les frais de déplacement des matériaux. Toutefois, en aucun temps elle n’a eu l’intention de fournir cette prestation gratuitement :

[167] En effet, il appert qu’Envac, après s’être enquise à de nombreuses reprises du processus d’approbation du contrat global et avoir exprimé son inconfort à fournir des équipements en l’absence de contrat, s’est fait confirmer qu’elle devait livrer les pièces¹⁰⁸ et qu’elle serait payée à même le contrat global¹⁰⁹.

[168] Bien qu’Envac connaisse les limites monétaires du contrat pour la phase 3 au moment où les pièces additionnelles sont livrées et installées, elle agit avec la croyance sincère qu’elle sera payée, fondée notamment sur une « garantie » de QIM à cet effet et sur une lourde insistance de la Ville. Il n’y a, à cet égard, aucune intention libérale de la part d’Envac.

 [169] Ces éléments, combinés [SIC] la pression exercée sur Envac pour qu’elle fournisse les pièces additionnelles vu l’urgence, et au processus administratif plus lent et plus lourd qu’on lui invoque¹¹⁰ relativement à la conclusion du contrat global, fondent l’erreur dans laquelle s’est retrouvée Envac et expliquent ses agissements et le fait qu’elle se soit exécutée à tort.

Finalement, la Cour souligne l’absence de tentative de malversation ou de collusion et le fait que ni la bonne foi d’Envac ni la valeur de ses prestations ne sont remises en question par les parties.

Par conséquent, la Cour conclut qu’Envac a droit à la somme réclamée en vertu de la répétition de l’indu, à l’exception de la valeur des équipements non installés puisqu’ils ne constituent pas une prestation de la part d’Envac.

Prescription

Se basant sur l’arrêt Octane, la Cour applique la prescription de trois ans au recours en répétition de l’indu. Dans un tel contexte, le point de départ de la prescription est fixé au moment du « paiement » reconnu comme critère d’ouverture à la répétition de l’indu. En l’occurrence, le calcul de la prescription débute au moment où Envac exécute la prestation.

En prenant la date la plus tardive d’exécution, soit en juin 2011 pour les équipements additionnels et en septembre 2012 pour les frais de déplacement, la Cour constate que le délai de prescription a expiré respectivement en juin 2014 et septembre 2015. Or, les procédures judiciaires ont été intentées par Envac en décembre 2015.

Envac soutient que les représentations qui lui ont été faites, dont la reconnaissance que des sommes lui étaient dues, ont eu pour effet d’interrompre la prescription contre la Ville (art. 2898 C.c.Q.).

Or, la Cour souligne que les fonctionnaires d’une ville n’ont pas le pouvoir d’interrompre ou de renoncer à la prescription pour cette dernière, à moins d’y être spécifiquement autorisés :

[183] Or, comme détaillé ci-dessus, les représentations d’un fonctionnaire de la Ville qui n’est pas autrement autorisé ne peuvent lier la Ville, y compris en matière d’interruption ou de suspension de la prescription¹²⁰.

[184] Qui plus est, une promesse de considérer un droit plus tard ne peut interrompre ou suspendre la prescription¹²¹. De telles représentations doivent être claires et non équivoques et doivent émaner d’une personne habilitée à lier la Ville, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

Quant à la responsabilité de QIM à titre de mandataire de la Ville, la Cour constate qu’Envac n’a pas rempli son fardeau pour retenir sa responsabilité pour les représentations qu’elle aurait faites au nom de la Ville. À tout événement, le recours est prescrit puisque ces représentations auraient été faites en 2011.

Conclusion: un contexte particulier

Tout comme dans l’arrêt Octane, la Cour supérieure faisait face à un contexte factuel bien particulier, lequel lui a permis de conclure que le paiement effectué par Envac était le résultat d’une erreur sujet à répétition.

Les facteurs suivants se dégagent du jugement, lesquels étaient également présents dans l’arrêt Octane :

• L’urgence : les faits du dossier sont caractérisés par l’urgence d’agir et l’insistance de la Ville de procéder rapidement. La juge qualifie même l’attitude de la Ville de « lourde insistance ».

• La confusion : les parties ont créé des liens entre la conclusion du contrat global et la prestation d’Envac qui ont mené à créer une confusion (à titre d’exemple, voir le paragraphe 132 du jugement cité ci-haut).

• Le caractère répétitif et significatif des gestes posés par la Ville : Les représentants ou mandataires de la Ville ont confirmé à plusieurs reprises que les prestations fournies par Envac feraient l’objet d’un paiement, et ce, aussi bien à l’écrit qu’à l’oral. Même lorsqu’Envac exprime son malaise de fournir des équipements en l’absence d’un contrat, elle est rassurée qu’elle sera payée.

• La bonne foi d’Envac: la bonne foi d’Envac n’est remise en doute par aucune des parties. Il y a absence de malversation ou de manœuvres frauduleuses.

• L’avantage retiré par la Ville : uniquement les équipements installés sont visés par la répétition. Ils appartiennent dorénavant à la Ville, bien que ceux-ci seront inutiles vu sa décision de ne pas aller de l’avant avec le projet.

Ce jugement suit les prescriptions de l’arrêt Octane, soit la nécessité d’un contexte factuel particulier pour que la répétition de l’indu trouve application en matière municipale. C’est par l’analyse de l’ensemble des facteurs en présence (comportement d’Envac, gestes et attitude des représentants ou mandataires de la Ville et contexte particulier) que la Cour conclut à un paiement effectué par erreur.

Soulignons que la discrétion judiciaire pour moduler ou refuser la restitution des prestations (art. 1699 al.2 C.c.Q.) ne semble pas avoir fait l’objet de représentations par les parties. Aussi, rappelons que des facteurs tels que le fardeau de vérification, l’expérience de la partie privée ou encore le profit retiré par le cocontractant pourraient faire l’objet de représentations de façon à diminuer le montant restitué. En bref, les municipalités du Québec doivent demeurer alertes aux jugements à venir pouvant influencer les facteurs à prendre en considération pour l’application de la restitution des prestations et de la discrétion judiciaire.