Erreurs ou fausses représentations d’employés municipaux : quelle est la responsabilité de la municipalité?

Entreprises forestières T & W Seale inc. c. Canton de Gore, 2019 QCCS 1670

Le sujet fait couler beaucoup d’encre dans pratiquement tous les aspects du droit municipal : comment se fait-il que certains faits et gestes de l’employé municipal n’engagent pas la municipalité?

En droit contractuel, nous sommes dans l’attente de l’arrêt Octane de la Cour suprême du Canada, qui devrait clarifier le droit applicable. Le récent jugement Entreprises forestières T & W Seale inc. c. Canton de Gore de la Cour supérieure nous rappelle les principes applicables en responsabilité extracontractuelle.

L’avis erroné d’un employé municipal

Cette décision met en scène un citoyen, Seale, qui souhaite exploiter une carrière sur son terrain par le biais de son entreprise. Une sablière y est déjà en opération.

Seale rencontre l’inspecteur municipal qui lui confirme par lettre que son entreprise bénéficie d’un droit acquis pour l’exploitation d’une carrière puisqu’il n’y aurait pas de distinction entre l’exploitation d’une sablière et d’une carrière. Seul un certificat d’autorisation du Ministère de l’environnement sera requis.

Or, cet avis s’avère être erroné. Non seulement le règlement de zonage doit être modifié pour permettre de nouvelles activités extractives, mais celles-ci ne sont pas permises selon le schéma d’aménagement de la MRC puisque la carrière est située dans une zone d’affectation rurale (les activités d’extraction y sont interdites).

Pendant que les employés municipaux travaillent sur une solution permettant de légaliser le projet de carrière, les obstacles environnementaux s’accumulent et les inquiétudes du voisinage face à cette nouvelle carrière se multiplient. Bref, la municipalité abandonne le projet de légaliser la carrière de Seale sur son territoire.

Dans un cul-de-sac, Seale poursuit la municipalité.

Dans un premier temps, la Cour supérieure se penche sur l’argument de Seale à l’effet que les avis de l’inspecteur et du directeur général de la municipalité quant à la légalité de la carrière, bien qu’erronés, sont constitutifs de droit :

[67] Il ne fait aucun doute que Morisson commet une erreur le 9 mars 2009 lorsqu’il écrit : «votre demande est reconnue pour les deux activités (sablière/carrière) (P-5)». Cette erreur est répétée par le directeur général de Gore par sa missive du 27 juillet 2009 (P-6).

[68] Les demanderesses soutiennent que les attestations souscrites par les fonctionnaires sont constitutives de droit. Elles ont tort.

[69] Il est acquis qu’un fonctionnaire municipal ne peut autoriser un usage contraire à un règlement municipal, l’article 236 L.A.U. le prohibe expressément. Un permis qui aurait été délivré à l’encontre du règlement ne confère aucun droit.

[70] Or, en l’instance, Morrison et Kelley n’ont émis aucun permis. Leur écrit respectif (P-5 et P-6) ne sont pas générateur de droit. Quoi qu’il en soit, les promesses ou représentations faites par un fonctionnaire ou un élu municipal ne peuvent avoir pour effet de créer des droits ou d’écarter des normes réglementaires.

[71] Si le règlement en vigueur en 1991 ne distinguait pas une carrière d’une sablière, il n’en demeure pas moins que le règlement de 2008 (no 152) en fait une distinction claire et précise. Il s’agit de deux activités économiques différentes et de deux usages distincts.

[72] Somme toute, les erreurs administratives des fonctionnaires municipaux de Gore (Morrison et Kelley) ne sont pas constitutives de droit et ne peuvent justifier d’écarter les normes réglementaires.

La possibilité d’obtenir des dommages et intérêts

Dans un deuxième temps, Seale demande à la Cour supérieure de condamner la municipalité à lui payer des dommages compte tenu des erreurs de ses préposés et de son refus subséquent de lever les barrières légales lui permettant d’exploiter sa carrière. Encore une fois, la Cour supérieure répond par la négative :

[84] Une municipalité peut valablement changer de politique lorsqu’elle décide que cette politique ne sert plus ni ses fins particulières ni l’intérêt public. Le justiciable affecté doit supporter le risque d’un tel changement d’orientation sans pour autant qu’une faute extracontractuelle en découle ou que la responsabilité civile de la municipalité soit engagée.

[85] En l’instance, la preuve administrée ne permet pas de conclure raisonnablement à une insouciance grave de la part du conseil de la municipalité et encore moins à la mauvaise foi.

[86] Quand ils ont constaté les obstacles juridiques et les exigences très élevées en matière environnementale (MAMOT), les élus municipaux ont décidé à l’unanimité d’abandonner le processus d’adoption du projet de règlement no 68-13-14 (P-17.2) lors de la séance du 11 février 2015. C’est subséquemment (10 juin 2015) que la MRC adopte le projet de règlement no 68-15-15 modifiant le schéma d’aménagement dont l’effet est d’interdire toute nouvelle activité extractive dans les zones rurales.

[87] Impossible d’y voir autre chose qu’une décision prise dans l’intérêt public. Impossible aussi de conclure à un dérèglement fondamental des modalités de l’exercice du pouvoir. En l’espèce, le Tribunal n’y voit aucune preuve de mauvaise foi ou d’abus de discrétion et encore moins de faute lourde de la part des élus ou des fonctionnaires municipaux. Tout autre élu aurait vraisemblablement agi de façon similaire en pareilles circonstances.

[88] Tout simplement, après consultation publique, des considérations d’intérêt public l’ont emporté sur les intérêts privés des exploitants de carrières dont le groupe Seale.

[89] Devant la décision de la MRC, la municipalité de Gore n’a donc pas eu à changer son règlement de zonage, ce qui aurait été la dernière étape du plan de match. Encore aurait-il fallu que le CCU ait recommandé cette modification, ce qui demeure hautement spéculatif.

[90] Indubitablement, ni Gore ni la MRC n’ont commis une faute extracontractuelle à l’endroit des demanderesses. Le recours de ces dernières doit être rejeté. Si les demanderesses ont été induites en erreur, c’est en raison de leur confiance aveugle envers Morrison, inspecteur adjoint. Elles sont responsables de leur propre insouciance à consulter en temps utile un avocat compétent.

La première leçon à retenir de cette décision est certainement que le citoyen ne peut uniquement se fier sur les conseils ou les représentations du fonctionnaire municipal : il pourra se retrouver sans recours si les choses tournent mal. Mieux vaut retenir les services de ses propres professionnels…

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