Droits acquis et pouvoir discrétionnaire du conseil municipal ne font pas bon ménage

9071-6754 Québec inc. c. Ville de Québec, 2020 QCCA 344

Voici un récent arrêt de la Cour d’appel qui est succinct, limpide et qui prend bien appui sur quelques arrêts importants. Bref, exactement le type de décision qui nous permet de bien intégrer les principes juridiques applicables, ici en matière de droits acquis.

On se transporte dans le Vieux-Québec.

Les faits

Les faits sont résumés simplement par la Cour d’appel. Nous nous contenterons de citer intégralement les premiers paragraphes de la décision :

[2] La société appelante est propriétaire d’un immeuble ayant façade à la fois au 115, Quai Saint-André et au 196, rue Saint-Paul dans le quartier du Vieux-Québec. Elle projette de rénover et de transformer l’immeuble en logements touristiques.

[3] Or, l’immeuble est situé dans une zone qui, selon la réglementation municipale, ne permet pas cet usage de plein droit. L’usage en question, soit celui du groupe C11 résidence de tourisme, n’est donc possible que si le conseil d’arrondissement l’autorise en fonction des critères prévus à l’article 290.2 du Règlement de l’arrondissement de la Cité-Limoilou sur l’urbanisme. L’un de ces critères est que l’usage envisagé doit «entraîne[r] des impacts acceptables sur le milieu environnant». Ce règlement confère donc une large discrétion au conseil d’arrondissement.

[4] Ce règlement s’inscrit dans le régime des usages conditionnels prévu aux articles 145.31 à 145.35 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme («L.a.u.»). Ce régime permet à une municipalité de se réserver, dans une zone, le pouvoir discrétionnaire de refuser ou d’autoriser certains usages ou même de ne les autoriser que sous réserve du respect de certaines conditions. Ce régime s’inscrit dans l’objectif législatif d’accorder aux municipalités une plus grande souplesse dans l’exercice du contrôle du développement de leurs territoires et d’augmenter leurs pouvoirs d’intervention auprès des demandeurs de permis.

Le 12 mai 2017, après avoir fait une demande de permis de construction, la société appelante dépose une demande de certificat afin d’obtenir l’autorisation du Conseil d’arrondissement pour aménager les résidences de tourisme, le tout en vertu du règlement précité. Trois (3) mois plus tard, la Division de la gestion du territoire de la Ville de Québec et le Comité consultatif d’urbanisme de l’arrondissement recommandent favorablement la demande au Conseil d’arrondissement.

Le dossier doit être présenté le 25 septembre 2017 au Conseil d’arrondissement. Or, entre-temps, la multiplication des logements de tourisme dans la région inquiète les élus de la Ville de Québec. Le 18 septembre 2017, une semaine avant la présentation du dossier, le Conseil de ville adopte une résolution de contrôle intérimaire interdisant toute nouvelle résidence de tourisme sur son territoire. Cette résolution est par la suite confirmée par un règlement de contrôle intérimaire.

Le dossier de l’appelante ne sera donc pas étudié vu la résolution et le règlement précités.

Les prétentions de l’appelante aux droits acquis

La société appelante prétend néanmoins que malgré l’absence d’autorisation du Conseil d’arrondissement, elle bénéficie de droits acquis pour l’aménagement de résidences de tourisme. Après que cette prétention soit niée par les avocats de la Ville de Québec, la société appelante entreprend un recours judiciaire pour enjoindre la ville à émettre les permis recherchés. Elle se fonde sur le célèbre arrêt Boyd Builders, lequel mentionne qu’une demande de permis substantiellement complète et conforme à la réglementation municipale en vigueur au moment de son dépôt confère à un promoteur un droit prima facie à l’émission du permis :

[24] La société appelante ne remet pas en question la validité de la résolution et du règlement de contrôle intérimaire adoptés par la Ville sous ces dispositions. Elle soutient plutôt que cette résolution et ce règlement lui sont inopposables au motif qu’elle bénéficie d’un droit à la délivrance de l’autorisation d’usage conditionnel selon les principes exposés dans Boyd Builders, ce qui rendrait ainsi inapplicables à son égard l’article 112.5 L.a.u. et les interdictions qui y sont prévues. Elle soutient donc que sa demande d’autorisation d’usage conditionnel doit être soumise au conseil d’arrondissement, lequel doit en traiter conformément au cadre réglementaire applicable au moment où elle a déposé cette demande – soit le 12 mai 2017 – et donc sans égard à la résolution ou au règlement de contrôle intérimaire.

Or, tel que nous le mentionnions en introduction, le Conseil d’arrondissement jouit d’une large discrétion pour autoriser l’usage recherché, soit les résidences de tourisme. Ainsi, la société appelante peut difficilement plaider qu’elle détenait une demande de permis substantiellement complète et conforme à la réglementation alors en vigueur dans la mesure où l’émission des permis recherchés était tributaire de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par le Conseil d’arrondissement :

[28] Dans le cas de la société appelante, il est manifeste que sa demande de permis de construction ne satisfaisait pas aux exigences de la réglementation municipale en vigueur lorsqu’elle fut déposée le 21 juin 2016, puisque l’usage envisagé – soit des logements touristiques – n’était pas permis de plein droit dans le secteur en cause. En effet, l’usage qu’on souhaitait faire de l’immeuble n’était licite que si le conseil d’arrondissement l’autorisait en fonction de critères largement discrétionnaires. Ainsi, en date de la résolution de contrôle intérimaire, la demande de permis de construction ne satisfaisait pas à la réglementation municipale en vigueur.

(…)

[30] La délivrance d’un permis peut relever d’un pouvoir lié, comme dans Boyd Builders. Dans un tel cas, la demande de permis, lorsque complète et conforme, peut engendrer un droit au permis. Au contraire, lorsque le permis est sujet à une autorisation préalable discrétionnaire, la demande ne confère alors aucun droit avant que l’autorisation préalable soit accordée.

[31] Ainsi, selon le cadre réglementaire en vigueur, lequel n’est pas remis en question par la société appelante, la décision du conseil d’arrondissement d’autoriser l’usage C11 résidence de tourisme est largement discrétionnaire. Elle s’apparente ainsi à une décision portant sur l’approbation préalable d’un PIIA.

(…)

[34] Pour prétendre avoir le droit d’exploiter des résidences touristiques dans le secteur en cause, la société appelante devait donc obtenir l’autorisation préalable du conseil d’arrondissement permettant l’usage de l’immeuble à ces fins. En l’absence d’une telle autorisation, la société appelante ne peut prétendre à un droit à un tel usage en invoquant l’arrêt Boyd Builders.

Il est intéressant de constater que la Cour d’appel fait un parallèle avec les plans d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA). Il s’agit d’un exemple fréquent où les municipalités conservent un certain pouvoir discrétionnaire (évaluation qualitative du projet) exercé de façon préalable à l’émission d’un permis de lotissement ou un permis de construction.

Une limite : la mauvaise foi

Petite mise en garde en terminant : l’exercice du pouvoir discrétionnaire devra être exercé de bonne foi par la municipalité, dans l’intérêt public. C’est d’ailleurs ainsi que la Cour d’appel termine son arrêt :

[35] Puisque la société appelante ne remet pas en question le cadre réglementaire applicable et que la preuve au dossier ne permet pas de conclure à la mauvaise foi de la Ville qui équivaudrait à un abus de pouvoir, il n’existe donc aucun fondement juridique au recours entrepris.

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