Vie et mort d’un règlement municipal : il s’applique jusqu’à la fin!

Ville de Laval c. 9132-7882 Québec inc., 2020 QCCA 685

Moreault c. Ville de Québec, 2020 QCCS 2267

Le règlement municipal n’est pas immuable; il peut être invalidé par les tribunaux, modifié, abrogé, remplacé… Or, nul besoin d’être un imminent juriste pour avancer que le règlement municipal produira ses effets – et pourra donc être appliqué par la municipalité – jusqu’à sa mort. Mais si cela appert être simple, deux (2) récents jugements nous démontrent le contraire.

Un règlement municipal doit s’appliquer même s’il sera modifié de façon imminente

La première affaire précitée oppose la Ville de Laval à des salons de massages érotiques : ces derniers exploiteraient une activité en contravention du règlement de zonage.

Le procès est fixé pour le mois de septembre 2020 lorsqu’une demande de remise est formulée par les propriétaires de salons de massages aux motifs suivants :

[3] Le 15 novembre 2019, les intimées demandent la remise de ce procès au motif que le service de l’urbanisme de la requérante « procéderait à une refonte complète de son règlement de zonage », faisant en sorte qu’un nouveau règlement de zonage pourrait être adopté en décembre 2020. La juge fait droit à cette demande considérant entre autres que « ce nouveau règlement visera notamment les activités visées par les litiges en cours » et que celui-ci pourrait possiblement faire l’objet d’une contestation.

La Ville demande la permission d’appeler. Celle-ci est refusée compte tenu des règles de la proportionnalité et du fait que la présente pandémie provoquera probablement une remise dans tous les cas.

Cependant, la juge Manon Savard, j.c.a formule les commentaires suivants, lesquels sont sans équivoque :

[4] La requérante demande la permission d’appeler de ce jugement qui, plaide-t-elle, a pour effet de suspendre l’application d’un règlement valide, l’empêche de veiller à l’application de sa règlementation, en plus d’être contraire à l’article 232 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui énonce qu’une demande présentée en vertu de l’article 227 de cette même loi « est instruite et jugée d’urgence ». Elle y voit une décision de gestion qui serait contraire aux principes directeurs de la procédure, justifiant l’octroi de la permission recherchée.
[5] En principe, les décisions en matière de gestion ne peuvent faire l’objet d’un appel à moins qu’elles paraissent « déraisonnable[s] au regard des principes directeurs de la procédure » (art. 32 C.p.c.). À première vue, les arguments de la requérante sont sérieux et le jugement sous étude paraît contraire à ces principes. Sauf à alléguer l’existence des travaux entourant la refonte du règlement de zonage, les intimées n’ont invoqué aucun élément permettant de conclure que cette refonte serait susceptible d’avoir un impact sur leurs droits, d’autant que leurs prétentions sur le fond du litige reposent notamment sur l’existence de droits acquis. La remise du procès en septembre 2021 paraît également contraire à l’article 232 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. Je rappelle que les demandes de la requérante ont été déposées en février 2018.

En somme, le règlement de zonage de la municipalité devrait s’appliquer même si une éventuellement refonte réglementaire verra le jour. Cela est d’autant plus vrai considérant que les recours en vertu des articles 227 de la LAU doivent procéder urgemment.

L’application d’un règlement subséquemment invalidé n’est pas fautive

La deuxième affaire implique une action collective contre les policiers de la Ville de Québec. Des militants ont organisé une manifestation devant l’Assemblée nationale en 2015 alors que la Ville avait adopté son Règlement sur la paix et le bon ordre.

Ce règlement obligeait les manifestants a communiquer leur itinéraire aux policiers avant la mise en marche de la manifestation. Or, ayant volontairement fait défaut de remettre celui-ci, la manifestation a été déclarée illégale par les policiers et plus de 200 manifestants ont été arrêtés.

Le règlement susmentionné sera éventuellement invalidé en 2019 par la Cour d’appel puisque contraire à la Charte canadienne des droits et libertés. La partie demanderesse prend notamment appui sur cet arrêt dans son action collective contre les policiers : ceux-ci, en appliquant un règlement contraire à la Charte, ont violé leurs droits constitutionnels.

Or, la Cour supérieure rejette cet argument :

[46] Quelle conséquence cet arrêt de la Cour d’appel, prononcé le 22 octobre 2019, peut-il avoir sur le présent litige? En pratique, aucune ! En effet, dans l’arrêt Mackin c. Nouveau-Brunswick, 2002 CSC 13, la Cour suprême du Canada, appelée à se prononcer si des dommages-intérêts pouvaient être accordés à la suite de l’annulation d’une disposition législative, écrit : (…) Selon un principe général de droit public, en l’absence de comportement clairement fautif, de mauvaise foi ou d’abus de pouvoir, les tribunaux n’accorderont pas de dommages-intérêts pour le préjudice subi à cause de la simple adoption ou application d’une loi subséquemment déclarée inconstitutionnelle (…). Autrement dit, « l’invalidité n’est pas le critère de la faute et ne devrait pas être le critère de la responsabilité. » (…)

La Cour supérieure note par ailleurs qu’au moment où le règlement a été appliquée par les policiers, celui-ci était en vigueur et pouvait donc pleinement être appliqué par les policiers :

[169] Selon l’article 19.2 du Règlement municipal, une manifestation sur le domaine public est illégale si la direction du SPVQ n’a pas été informée de l’heure et du lieu, ou de l’itinéraire. Il est donc interdit à une personne de tenir ou de participer à une telle manifestation.
[170] En vigueur depuis le 20 juin 2012, cette règle de droit a été déclarée contraire à la Charte canadienne le 22 octobre 2019 au motif qu’elle créait une infraction de responsabilité stricte qui, d’une part, allège le fardeau de preuve du poursuivant et d’autre part, ne laisse à la personne poursuivie qu’une défense de diligence raisonnable.
[171] C’est-à-dire que le poursuivant n’a pas besoin de prouver que la personne poursuivie avait l’intention ou savait qu’elle commettait une infraction, celle-ci pouvant se défendre uniquement en démontrant qu’elle croyait, pour des motifs raisonnables à un état de fait inexistant qui, s’il avait existé, aurait rendu l’acte innocent, ou qu’elle a pris toutes les précautions raisonnables pour éviter que l’acte qui lui est reproché se produise.
[172] Le 24 mars 2015, l’article 19.2 du Règlement municipal était donc en vigueur et pouvait être appliqué.
(…)
[213] Constatant le déplacement de la foule, derrière une banderole, qui se dirige vers le sud, le lieutenant Hamel se déplace, suivant le mouvement de la foule et dès que celle-ci fait face aux policiers, il prononce, en utilisant un porte-voix, à trois reprises, l’avis suivant de déclaration de manifestation illégale : (…)
[214] C’est donc essentiellement par la déclaration de cet avis que l’on peut prétendre que le SPVQ aurait limité la liberté d’expression et de réunion pacifique des manifestants. En effet, cet avis mettait fin à la manifestation et empêchait les manifestants de marcher dans les rues, lieu reconnu pour y exprimer une opinion.
[215] Mais, « il est interdit à une personne de tenir ou de participer à une manifestation illégale sur le domaine public ». Une manifestation est illégale si « la direction du Service de police de la Ville de Québec n’a pas été informée de l’heure et du lieu ou de l’itinéraire de la manifestation ».
[216] Alors, même si l’on considère qu’il peut y avoir une entrave à la liberté d’expression et de réunion pacifique en mettant fin à la manifestation, le SPVQ a simplement appliqué la loi, soit l’article 19.2 du Règlement 1091 de la Ville de Québec.

En somme, même si le règlement de la Ville de Québec a été déclaré invalide par les tribunaux en 2019, les policiers n’étaient pas fautifs d’avoir appliqué celui-ci avant cette date, soit en 2015. Les fonctionnaires ne peuvent spéculer sur un éventuel jugement des tribunaux quant à la validité du règlement et doivent appliquer celui-ci s’il est valide au moment des faits.

S’il peut paraître choquant pour un justiciable d’avoir eu à subir les effets d’un règlement subséquemment déclaré invalide, il faut également considérer les effets désastreux si la règle inverse était adoptée : l’action municipale serait paralysée par la crainte de voir ses règlements annulés puis de devoir payer des dommages substantiels, le cas échéant.

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