Pouvoirs du BIG, résiliation de contrats et sursis d’exécution

Beauregard Environnement ltée c. Inspectrice générale de la Ville de Montréal, 2020 QCCS 2616

Créé en 2014, le Bureau de l’inspecteur général de la Ville de Montréal (le «BIG») est une créature plutôt unique du monde municipal québécois. Si d’autres municipalités ont mis sur pied leurs propres initiatives en matière de surveillance des processus contractuels, le BIG se distingue par l’ampleur des pouvoirs qui lui sont conférés à même la Charte de la Ville de Montréal. Contentons nous de mentionner que l’inspecteur général du BIG relève directement du Conseil municipal et qu’il a le pouvoir de résilier ou suspendre des contrats (sous réserve du pouvoir du Conseil municipal de renverser cette décision). On devrait ici lire l’inspectrice générale, puisque c’est Me Brigitte Bishop qui occupe les fonctions depuis 2017.

Les contrats intervenus entre la Ville de Montréal et Beauregard Environnement

Beauregard Environnement est un important fournisseur de la Ville de Montréal. Au moment des faits, celle-ci exécute plus de dix (10) contrats de nettoyage des puisards et des égouts qui auraient une valeur d’environ 4,5M$. Suite au nettoyage, les résidus doivent être acheminés vers un site autorisé. Or, l’enquête du BIG aurait révélé que les résidus sont plutôt acheminés sur le site d’un sous-traitant, lequel déverse ces mêmes résidus dans un champ agricole. Le rapport du BIG est disponible ici. Évidemment, on en déduit qu’il en résulte des économies importantes pour le fournisseur, mais des dommages substantiels à l’environnement.

Après avoir fait parvenir un avis à Beauregard Environnement, le BIG prononce sa décision le 25 mai 2020. Celui-ci résilie les contrats entre la Ville de Montréal et Beauregard Environnement et recommande que cette dernière ainsi que ses dirigeants soient inscrits au registre des personnes non éligibles à contracter avec la Ville de Montréal pour une période de cinq (5) ans. Comme le Conseil municipal refuse de renverser la décision du BIG, celle-ci devient exécutoire. Mentionnons que suite à la décision du BIG, Beauregard Environnement demandera effectivement à la Ville de Montréal de renverser la décision, sans succès.

Sursis d’exécution refusé

Beauregard Environnement demande à la Cour supérieure un sursis d’exécution de la décision du BIG. Il faut comprendre que Beauregard Environnement a déposé une demande en justice contestant la constitutionnalité de certaines dispositions de la Charte de la Ville de Montréal relativement au BIG. Elle prétend notamment que le processus manque de partialité et que Beauregard Environnement devrait avoir le droit d’être entendue dans le cadre d’une audience avant qu’une décision défavorable ne soit rendue à son endroit. Mais avant que le débat constitutionnel ne puisse avoir lieu, elle demande le sursis d’exécution de la décision contestée. En somme, elle tente ce qui avait fonctionné avec Les Entreprises JRMorin inc. en 2019, laquelle avait obtenu la suspendu d’une décision de l’AMP ayant pour effet de la rendre inadmissible aux contrats publics pour une durée de cinq (5) ans.

Pour réussir dans sa demande de sursis d’exécution, Beauregard Environnement doit remplir les critères de l’arrêt Metropolitan Stores Ltd.

Or, Beauregard Environnement mord la poussière. La Cour supérieure détermine que l’on est en présence d’un processus administratif et non quasi-judiciaire. Citant la décision LUQS inc. c. Autorité des marchés financiers de la Cour d’appel, elle mentionne que le BIG rend une décision administrative, tout comme l’AMF (maintenant l’AMP) lorsqu’elle délivre ou révoque une autorisation de contracter avec les organismes publics. Puis, s’appuyant sur l’arrêt Baker de la Cour suprême, la Cour supérieure détermine qu’une audience n’est pas nécessaire afin de respecter l’obligation d’équité procédurale : il est suffisant d’avoir eu la possibilité pour Beauregard Environnement de transmettre sa position par écrit, par le biais de ses procureurs :

[43] Le Tribunal ajouterait que dans le cas du BIG, il est encore plus évident que son rôle est administratif. L’AMF a un rôle direct de protéger le public, alors que le rôle du BIG est d’assurer la probité du processus contractuel à la Ville de Montréal. Bien sûr, il offre une protection au public, mais celle-ci est plutôt indirecte.

[44] Ajoutons ceci. Sans que le BIG existe, la Ville pourrait elle-même faire valoir ses droits au cas d’inexécution du contrat, et on ne poserait pas la question de savoir si la Ville exerce une fonction quasi judiciaire.

[45] Bref, le BIG offre un autre palier d’analyse qui protège les deux contractants, mais son rôle demeure administratif. Ceci est encore plus le cas, car le conseil de la Ville peut renverser sa décision.

[46] Et pour renchérir sur cet aspect du test, n’oublions pas que Beauregard avait amplement l’occasion de présenter ses observations, pas selon la forme qu’elle convoitait, mais elle fut entendue de sorte que les règles de la justice naturelle furent respectées. Ainsi, il semble à ce stade que Beauregard va difficilement démontrer que la décision du BIG doit être annulée pour défaut de respecter l’équité procédurale.

[47] Mais il y a plus. La demande de Beauregard comporte deux éléments, soit la nullité de la décision, mais aussi la nullité de certaines stipulations de la Charte de la Ville de Montréal, et ce, dans le cadre d’un différend qui est essentiellement privé. Les lois sont présumées valides. Dans ces circonstances, où le Tribunal conclut que le BIG exerce un rôle administratif, que Beauregard puisse les faire invalider à l’étape finale semble douteux.

En terminant, mentionnons que la Cour supérieure donne également raison à la Ville de Montréal et au BIG sur la question de la balance des inconvénients. D’une part, le sursis d’exécution aurait pour effet de forcer la Ville de Montréal à faire affaires avec Beauregard Environnement, ce à quoi les Tribunaux sont habituellement réticents. Plus intéressant, cela aurait pour effet de stériliser les pouvoirs du BIG, lesquels sont présumés être dans l’intérêt du public et la poursuite du bien commun :

[52] Et en parlant des contrats, il ne faut pas perdre de vue non plus que le sursis de la décision forcerait la Ville à faire affaire avec une entreprise avec qui elle a terminé la relation. Au niveau de la balance des inconvénients, les propos du juge Duprat prennent tout leur sens. La balance des inconvénients favorise la Ville. Sur ce dernier point, il y a plus.

[53] Bien que Beauregard ne demande pas la suspension durant la présente instance de l’application des dispositions de la Charte qu’elle attaque, l’effet ultime d’un sursis serait de les suspendre à son égard et de lui permettre de bénéficier des contrats qu’elle ne pourrait pas autrement continuer.

[54] Le cas échéant, la poursuite du bien commun qu’on tente d’encourager avec le rôle du BIG serait écartée et comme dit la Cour suprême dans Manitoba c. Metropolitain stores : (…) Qu’elles soient ou non finalement jugées constitutionnelles, les lois dont les plaideurs cherchent à obtenir la suspension, ou de l’application desquelles ils demandent d’être exemptés par voie d’injonction interlocutoire, ont été adoptées par des législatures démocratiquement élues et visent généralement le bien commun, par exemple: assurer et financer des services publics tels que des services éducatifs ou l’électricité; protéger la santé publique, les ressources naturelles et l’environnement; réprimer toute activité considérée comme criminelle; diriger les activités économiques notamment par l’endiguement de l’inflation et la réglementation des relations du travail, etc. Il semble bien évident qu’une injonction interlocutoire dans la plupart des cas de suspension et, jusqu’à un certain point, comme nous allons le voir plus loin, dans un bon nombre de cas d’exemption, risque de contrecarrer temporairement la poursuite du bien commun. (…)

Il sera intéressant de voir si Beauregard Environnement porte cette décision en appel, d’une part, et si elle poursuivra ses procédures judiciaires même sans sursis d’exécution de la décision, d’autre part.

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