Dupras c. Ville de Mascouche, 2020 QCCS 2538
En 2019 et 2020, la Cour d’appel a rendu trois (3) arrêts qui vont certainement limiter les futurs recours en expropriation déguisée. Dans les affaires Meadowbrook Groupe Pacific inc. et Boutique de golf Gilles Gareau inc., la Cour d’appel refusait de conclure à une expropriation déguisée lorsque le règlement de zonage de la municipalité interdisait le développement résidentiel pour y préférer un golf et autres usages récréotouristiques. Puis, dans l’arrêt Rivard, la Cour d’appel déboutait un propriétaire qui plaidait que l’interdiction subdiviser son lot et l’impossibilité d’y construire une deuxième résidence constituait une expropriation déguisée. Dans les deux derniers cas, nous avons publié un billet sur ce blogue (ici et ici).
Le terrain de Mme Dupras
Un récent jugement de la Cour supérieure va cependant dans la direction opposée et détermine que la Ville de Mascouche a procédé à une expropriation déguisée. Mme Dupras est propriétaire d’un terrain boisé de plus d’un million de pieds carrés à Mascouche. Elle a obtenu celui-ci pour la somme d’un dollar de sa tante en 1976; ce terrain a été acquis par sa famille dans les années 1920. Aucun aménagement n’y est réalisé et il n’est pas clôturé. Le jugement de la Cour supérieure mentionne que Mme Dupras n’est jamais allé inspecté le terrain, celui-ci étant considéré comme un investissement pour sa retraite.
Progressivement, les citoyens commencent à investir le terrain de Mme Dupras. Comme celui-ci est adjacent à un autre parc municipal et qu’il n’est pas clôturé, les gens s’y promènent librement pour y faire du ski de fond ou de la raquette. Puis, en 2006, la Ville modifie son règlement de zonage : alors que le développement résidentiel du terrain de Mme Dupras est permis sur 70% de sa superficie, seul l’usage conservation est maintenant autorisé sur l’entièreté de celui-ci. Puis, la Ville aménage des sentiers canins ainsi qu’une piste cyclable qui empiètent sur le terrain de Mme Dupras.
En 2008, lorsque Mme Dupras apprend ce fait, des discussions s’engagent entre les parties. Mme Dupras souhaite que la Ville acquiert le terrain pour la somme de 4,5M$. Cependant, les négociations achoppent et Mme Dupras poursuit la Ville en expropriation déguisée.
Un cas d’expropriation déguisée
La Ville plaide sa bonne foi et son rôle de protection des espaces vert, le tout en conformité avec les objectifs gouvernementaux. Après une analyse de la jurisprudence applicable, la Cour supérieure en vient cependant à la conclusion que la Ville devra indemniser Mme Dupras compte tenu des fortes restrictions quant à l’utilisation du terrain et de la perte importante de la valeur économique de celui-ci.
[108] Les restrictions à l’usage d’un terrain par règlement de zonage peuvent équivaloir à elles seules à une expropriation déguisée, mais elles doivent être importantes et généralisées. La limite qui ne fait que réduire l’exercice du droit de propriété, surtout si ce n’est que sur une partie seulement de l’immeuble, n’équivaut pas à une véritable confiscation de celui-ci, bien qu’elle puisse entraîner un préjudice économique important. Les municipalités jouent un rôle en matière de protection de l’environnement afin d’assurer le bien collectif, souvent en imposant des contraintes aux propriétaires. Ces contraintes complexifient l’exercice de leur droit de propriété et affectent la valeur de leur bien, sans entraîner nécessairement d’expropriation déguisée.
[109] Néanmoins, si les restrictions sont sévères au point de stériliser le droit de propriété, elles constituent une expropriation déguisée. L’immeuble peut alors perdre toute sa valeur commerciale ou devenir impossible à vendre.
[110] Une dépossession physique d’un terrain en raison de l’occupation de celui-ci par l’autorité municipale entraîne une expropriation de facto pouvant être qualifiée de déguisée.
(…)
[133] Force est de reconnaître que le zonage conservation limite sérieusement le droit de propriété. Ces limites s’appliquent à tout le Terrain et ne permettent aucune construction. Le zonage ne fait pas qu’encadrer une activité économique sylvicole qui y était exercée pour assurer la préservation de la ressource, il protège le couvert boisé.
[134] Le règlement de zonage ne permet pas un large éventail de commerce récréotouristique, contrairement à l’arrêt Municipalité de Saint-Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc.
Par ailleurs, on remarque bien à la lecture du jugement que les aménagements réalisés par la Ville sur le terrain de Mme Dupras sans le consentement de cette dernière (sentiers, piste cyclable) militent en faveur d’une conclusion en expropriation déguisée. Cela s’apparente à l’arrêt Benjamin de la Cour d’appel où la Ville de Montréal avait installé des bancs de parc sur le terrain du propriétaire à l’insu de celui-ci.
Protection de l’environnement et des espaces verts
La tâche n’est pas évidente pour les municipalités. Elles ont des objectifs et des cibles à atteindre en matière de protection de l’environnement et les attentes citoyennes sont de plus en plus élevées. À ce sujet, je vous réfère à cet excellent article du Devoir en novembre dernier. Si les municipalités ont beaucoup de marge de manœuvre pour protéger l’environnement et par le fait même restreindre l’usage des droits de propriété (je vous réfère notamment à ce billet), il n’en demeure pas moins que le cas de Mme Dupras représente un cas où pour aller de l’avant, la municipalité devra non pas réglementer mais acquérir le terrain. De fait, la Cour supérieure a ordonné à la Ville de Mascouche de payer environ 450,000$ à Mme Dupras en échange des droits de propriété du terrain.
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Litige municipal au Québec 