Élus municipaux, Responsabilité civile

Des élus municipaux condamnés à verser des dommages!

Falardeau c. Gélinas, 2019 QCCQ 2984

Il y a quelques mois, mon collègue Alexandre Thériault-Marois déplorait sur ce blogue le choix de poursuivre des élus municipaux personnellement pour des actes posés au nom de la municipalité. Il était alors question de la poursuite du syndic de faillite de l’organisme organisateur du Grand prix de Formule E contre la Ville de Montréal et sa mairesse. Dans son jugement refusant de rejeter la poursuite contre la mairesse, la Cour supérieure rappelait que, hors de l’action collégiale du conseil municipal, les élus ne bénéficient d’aucune immunité et peuvent être tenus responsables de leurs actes selon les principes généraux de la responsabilité civile.

Selon une décision récente de la Cour du Québec, Division des petites créances (une fois n’est pas coutume!), il semble que même lorsqu’ils siègent au conseil municipal, les élus ne bénéficient d’aucune immunité particulière. En effet, deux élus de la municipalité de Lorrainville, au Témiscamingue, ont été condamnés à verser des dommages à un citoyen lésé par une décision à laquelle ils ont participé alors qu’il étaient en conflit d’intérêts.

Résumé des faits

En 2003, monsieur Falardeau, le demandeur, achète un terrain destiné à l’agriculture. Ce terrain est traversé par un ruisseau qui poursuit sa course sur une terre appartenant à l’un des défendeurs, monsieur Gaétan Rocheleau et au père de l’autre défendeur, monsieur Roland Gélinas. En 2005, il fait effectuer des travaux pour en en améliorer le drainage.

De 2013 à 2015, la municipalité régionale de comté fait effectuer des travaux de profilage du ruisseau, dont les coûts sont assumés par la municipalité locale. Pour financer ces travaux, le conseil de la municipalité, dont font partie les défendeurs, adopte un règlement qui a pour effet de faire assumer entièrement par monsieur Falardeau le coût des travaux de profilage du ruisseau (qui, rappelons-le, traverse également le terrain de l’un des défendeurs et du père de l’autre).

Éventuellement, les défendeurs ont fait l’objet d’une enquête de la Commission municipale pour des manquements au code d’éthique et de déontologie de la municipalité et ont admis s’être placés en situation de conflit d’intérêts.

Monsieur Falardeau entreprend donc un recours à la Division des petites créances pour être indemnisé des coûts qu’il a dû assumer et des dommages et inconvénients qu’il a subis

La responsabilité des élus municipaux

Le recours de monsieur Falardeau amène le Tribunal à se pencher sur les conditions de la responsabilité civile des élus lorsqu’ils agissent dans le cadre de l’action collégiale du conseil, en l’occurrence lorsqu’ils votent en faveur d’une résolution. Le Tribunal rejette la prétention d’une immunité particulière en faveur des élus :

[25]        La deuxième mise au point concerne une croyance répandue comme quoi les membres du conseil d’une municipalité jouissent, comme les députés provinciaux et fédéraux, de l’immunité parlementaire. Ceci n’est pas exact, de telle sorte qu’un élu municipal ne peut utiliser cet argument pour se mettre à l’abri d’une éventuelle poursuite civile.

[…]

[30]        En ce sens, le Tribunal croit qu’il y a lieu d’aborder la question suivant les règles de la responsabilité des administrateurs, puisque c’est à ce titre qu’ils agissent au sein d’un conseil. En effet, la Loi sur les cités et villes énonce que :

47.  La municipalité est représentée et ses affaires sont administrées par son conseil.

[31]        On retrouve au Code municipal du Québec l’équivalent de cette disposition à l’article 79 qui se lit comme suit :

79.  Toute municipalité régie par le présent code est représentée par son conseil; ses droits sont exercés et ses devoirs sont remplis par ce conseil et ses officiers.

[32]        Si antérieurement à l’arrêt Magasins à rayons Peoples inc. (Syndic de) c. Wise il était généralement reconnu que la responsabilité personnelle des administrateurs n’était engagée qu’en cas de faute lourde, de fraude ou de mauvaise foi, la situation a changé depuis. En effet, cette décision a élargi de manière notable la portée du devoir de prudence et de diligence qui s’impose à ceux-ci.

[33]        Ils sont en effet sujets aux règles générales de la responsabilité civile et doivent effectivement répondre de leurs actes tant vis-à-vis la Municipalité que les tiers.

La responsabilité de messieurs Gélinas et Rocheleau

Le Tribunal procède ensuite à l’analyse des gestes posés par les défendeurs et retient leur responsabilité :

[39]        En ce qui concerne les faits de la présente affaire, soulignons d’entrée de jeu qu’il est plutôt étrange d’entendre messieurs Gélinas et Rocheleau dire qu’ils ont reconnu devant la Commission municipale du Québec s’être placés en conflit d’intérêts simplement pour éviter que la mise en cause ait à supporter les frais de leur défense. Visiblement, ces deux messieurs estiment n’avoir rien à se reprocher et que la façon dont ils ont agi n’est aucunement répréhensible.

[40]        D’ores et déjà le Tribunal exprime son désaccord à ce sujet, voyant plutôt leur choix de prendre part aux délibérations et même de voter sur des questions pour lesquelles ils ont un intérêt personnel et direct comme hautement blâmable.

[41]        Le fait que toutes les résolutions concernées ont été adoptées à l’unanimité ne change rien à ceci puisqu’on peut facilement croire que leur présence et participation a très bien pu avoir une influence déterminante sur les décisions qui furent prises.

[42]        Ici, la preuve prépondérante suggère que les actes posés par messieurs Gélinas et Rocheleau l’ont été en ayant à l’esprit leurs intérêts personnels et, dans le cas du premier, d’une personne liée à lui. Donc, nous sommes manifestement à l’extérieur du cadre de leurs fonctions d’élus municipaux.

[43]        Conséquemment, le Tribunal croit qu’il y a lieu de répondre affirmativement à cette question et d’examiner maintenant le préjudice qui a découlé de ces agissements.

Finalement, le Tribunal condamne les défendeurs à rembourser non pas l’ensemble des frais assumés par monsieur Falardeau, mais plutôt une somme correspondant aux inconvénients subis par celui-ci.

Quelles leçons au sujet de la responsabilité des élus?

Cette affaire, toute anecdotique qu’elle soit, illustre le risque bien réel pour les élus municipaux d’être condamnés en responsabilité civile suite à des actions posées dans le cadre du conseil municipal, ce qui les distingue des députés fédéraux et provinciaux.

Est-ce que cela devrait faire craindre une avalanche de poursuite contre les élus et décourager la participiation politique municipale?

Nous ne le croyons pas, pour plusieurs raisons. Premièrement, la Loi sur les cités et villes  (articles 604.6 et suivants) et le Code municipal (articles 711.19.1 et suivants) prévoient des régimes de protection des élus contre les pertes financières reliées à l’exercice de leurs fonctions, faisant en sorte que, sauf en cas de faute lourde ou intentionnelle, la condamnation sera assumée par la municipalité.

Deuxièmement, le critère de la faute civile applicable aux élus est établi en tenant compte de la nature de leurs fonctions et du fait qu’ils sont appelés à prendre des décisions de nature hautement discrétionnaire en tenant compte de nombreux facteurs économiques, sociaux et politiques. L’extrait suivant de l’arrêt Prud’homme c. Prud’homme, de la Cour suprême, nous rappelle que ce caractère contextuel du concept de faute fait partie intégrante du régime québécois de responsabilité civile :

59          Pour éviter pareil résultat, tout en utilisant des techniques juridiques conciliables avec les méthodes du droit civil, la solution de l’importation  pure et simple de l’immunité relative ne paraît ni souhaitable ni nécessaire.  Il faut en effet d’abord rechercher si le droit de la responsabilité civile québécois comporte des règles capables d’assurer une protection équivalente à l’élu municipal et sauvegarder les valeurs et intérêts sociétaux qu’entend préserver la règle de l’immunité relative applicable à l’élu municipal en common law.  Cette méthode de transposition repose ici sur le constat de la flexibilité du concept de faute dans le droit civil québécois.  Fondée sur un examen objectif d’un comportement raisonnable, la qualification juridique du comportement conserve toutefois un caractère contextuel.  Celui-ci permet de prendre en compte la situation de l’auteur de l’acte en litige pour y intégrer les valeurs et les intérêts qui permettront de déterminer, au terme de l’analyse, si une faute civile a été commise.  Ce caractère contextuel de la faute et l’existence d’une présomption de bonne foi permettent de conclure que l’application des règles du droit de la responsabilité civile assureront la protection des intérêts et des valeurs que le droit de l’administration publique veut protéger, en définissant le statut de l’élu municipal.  En d’autres termes, la défense d’immunité relative a son équivalent en droit civil et celui-ci doit recevoir son application conformément, d’ailleurs, à la volonté législative qu’exprime l’art. 1376 C.c.Q.   Comme le faisait remarquer Gaudreault-Desbiens, loc. cit., p. 502 :

En droit civil québécois, l’application des règles ordinaires de la responsabilité civile permet de protéger l’élu municipal sans avoir recours à une notion extrinsèque. En ce sens, l’immunité relative qu’accorde le droit civil à l’élu municipal ne constitue qu’une simple défense de justification qui invoque a priori l’absence de faute de l’élu, compte tenu de ses fonctions, des devoirs qu’elles supposent et des circonstances particulières de l’espèce. En effet, les règles de la responsabilité civile veulent que le comportement de l’élu soit apprécié objectivement, en référant au comportement qu’auraient adopté, dans les mêmes circonstances, des acteurs comparables. Ce que l’on appelle « immunité relative » n’est donc, en droit civil, que la défense de celui qui a pu poser un acte objectivement dommageable mais qui n’est pas pour autant en faute, parce que cet acte a été posé dans l’exercice normal de fonctions publiques, que ces fonctions lui imposaient un devoir de poser cet acte (ou que celui-ci peut être rattaché à un devoir inhérent auxdites fonctions), qu’il était donc dans l’intérêt public de le poser et qu’en le posant, son auteur a agi avec tous les soins qu’un acteur comparable aurait raisonnablement pris dans les mêmes circonstances.

60          En droit civil québécois, les critères de la défense d’immunité relative sont autant de circonstances à considérer dans l’appréciation de la faute.  Par conséquent, les seules règles applicables à l’action en diffamation intentée contre un élu municipal québécois demeurent alors les règles prévues au Code civil. Ces règles doivent cependant être appliquées de façon contextuelle en tenant compte des exigences liées à la fonction d’élu municipal et des contraintes spécifiques de l’administration municipale. Elles peuvent aussi intégrer le contenu de l’autre défense proposée par l’intimé, celle de commentaire loyal et honnête, qu’il convient maintenant d’examiner.

C’est donc en remettant dans le contexte de l’administration municipale les actes posés par les élus au sein du conseil municipal que l’on évitera que leur responsabilité puisse être retenue pour toute sorte d’actes et de décisions qui affecterait tel ou tel intérêt particulier.

Ainsi, ce n’est pas parce qu’une décision municipale cause des dommages, ou même qu’elle est qualifiée d’illégale ou de fautive de la part de la municipalité, que les élus qui y ont participé seront nécessairement tenus responsables. Un examen de leur conduite individuelle sera nécessaire. D’ailleurs, il est révélateur de constater qu’en l’espèce, seuls les deux élus qui avaient commis une faute individuelle (voter en situation de conflit d’inférêts) ont été poursuivis, et non l’ensemble des élus qui ont adopté les résolutions dommageables.

Cette décision sert toutefois un avertissement aux élus municipaux : leurs fonctions ne les mettent pas à l’abri d’une poursuite en responsabilité civile s’ils s’écartent du comportement attendu d’un élu raisonnable!

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