Nouveaux pouvoirs de taxation des municipalités : la Cour d’appel confirme leur très large portée

Plessis-Panet inc. c. Ville de Montréal, 2019 QCCA 1264

Le 15 juin 2017, l’Assemblée nationale adoptait la Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs.

Bien qu’à de nombreux égards, la réforme n’est pas aussi ambitieuse que le titre de la loi permet de l’espérer, celle-ci donne aux municipalités plusieurs outils novateurs, dont un nouveau pouvoir de taxation élargi.

Ce nouveau pouvoir se distingue de ceux dont disposaient auparavant les municipalités, non seulement par sa portée, mais également par la nature des taxes qu’il permet d’imposer.

Le législateur avait historiquement encadré de façon très stricte le pouvoir des municipalités d’imposer une taxe foncière générale, des taxes spéciales pour des fins particulières, puis des tarifs. Par les nouveaux articles 500.1 et suivants de la Loi sur les cités et villes et 1000.1 et suivants du Code municipal, il leur accorde maintenant un pouvoir général de taxation, qui n’est limité que par les restrictions qui y sont expressément prévues, soit :

• le fait qu’il s’agisse d’une taxe directe (c’est-à-dire une taxe qui est destinée à être payée par la personne imposée, et non répercutée dans le prix d’un produit ou d’un service)

• les exclusions prévues au deuxième alinéa des articles 500.1 LCV et 1000.1 CM (qui correspondent à des champs de taxation généralement réservés aux gouvernements provincial et fédéral)

• les exemptions prévues aux articles 500.2 LCV et 1000.2 CM (principalement à l’égard de l’État et des établissements de services publics)

• les conditions de formes prévues au quatrième alinéa des articles 500.1 LCV et 1000.1 CM (indiquer dans le règlement l’objet de la taxe, son taux et son mode de perception)

Dans une affaire tranchée la semaine dernière par la Cour d’appel, le propriétaire de terrains de stationnement privés contestait la validité d’une taxe imposée par la Ville de Montréal sur les parcs de stationnement. Le propriétaire soutenait essentiellement que le nouveau régime législatif n’ajoutait rien aux pouvoirs déjà existants des municipalités et que les taxes attaquées étaient donc invalides parce qu’elles ne correspondaient pas à un bénéfice réel ou éventuel pour leur débiteur (critère généralement applicable aux taxes spéciales et aux tarifs municipaux), et parce qu’elles étaient par ailleurs déraisonnables et injustes. La Cour d’appel rejette ces prétentions, confirmant que les municipalités bénéficient d’un nouveau régime de taxation étendu.

La norme de contrôle applicable

Comme dans tout bon arrêt en droit administratif, la Cour s’emploie en premier lieu à déterminer la norme de contrôle applicable aux différentes questions relatives à la décision de la Ville d’adopter les règlements attaqués :

[19]       Je suis d’abord d’avis que la recherche du pouvoir qui habilite une municipalité à adopter un règlement de taxation fait appel au critère de la décision correcte, puisque la municipalité possède ce pouvoir, ou ne le possède pas. Les municipalités sont des créatures des législatures provinciales et elles ne possèdent que les pouvoirs qui leur sont conférés par la loi. La recherche de ce pouvoir habilitant ne fait pas appel à des critères subjectifs laissés à l’appréciation des membres d’un conseil municipal.

[20]       Il en va autrement lorsqu’il s’agit d’analyser la façon dont ce pouvoir est exercé. Dans l’arrêt Catalyst Paper, la Cour suprême énonce que la réglementation municipale en matière de taxation s’analyse alors sous l’angle de la raisonnabilité :

[…]

[21]        Ainsi, en l’espèce, la recherche du pouvoir d’imposer cette Taxe, afin de déterminer qu’elle n’est pas ultra vires, doit se faire sous l’angle de la décision correcte. Toutefois, l’analyse de l’exercice de ce pouvoir doit l’être sous celui de la raisonnabilité.

La nature du nouveau régime de taxation

La Cour s’attaque ensuite au « plat de résistance » de l’affaire, en examinant les caractéristiques du régime de taxation permis par les nouveaux articles de la Loi sur les cités et villes :

[30]        D’abord, l’article 500.1 LCV indique que la municipalité peut, par règlement, imposer sur son territoire toute taxe municipale, pourvu qu’il s’agisse d’une taxe directe. Le législateur ne prévoit donc pas de restriction quant à la nature de la taxe qui peut ainsi être décrétée, l’obligation de la ville se limitant à « indiquer l’objet de la taxe qui doit être imposée », et à ne pas taxer les objets spécifiés à l’article 500.2 LCV. Cette première distinction est d’importance, étant donné qu’elle permet de distinguer ce nouveau pouvoir du pouvoir plus traditionnel prévu à l’article 487 LCV d’imposer une taxe spéciale « pour le paiement des travaux municipaux de toute nature, y compris les travaux d’entretien », de celui de l’article 569 LCV qui la destine au fond de roulement ou d’une réserve financière (art. 569.8 LCV) ou au service de l’eau ou de la voirie (art. 569.11 LCV), ou encore de payer les sommes qu’elle doit payer à une société de transport (art. 488 LCV). De plus, le législateur ne prévoit pas que la taxe doit être imposée sur un immeuble, comme cela est le cas à l’article 487 LCV.

[31]        Le législateur n’indique pas non plus aux articles 500.1 et s. LCV que la taxe doit correspondre à un bénéfice actuel ou futur pour le contribuable, contrairement aux modes de tarification de la LFM. La formulation de l’article, qui permet à la ville d’imposer « toute taxe » sans obliger à ce qu’elle se rattache à des travaux municipaux, à un service particulier, à l’acquisition d’un bien ou à toute autre fin, démontre la volonté du législateur de ne pas en limiter la portée autrement que de la façon mentionnée à ces articles.

[32]        Ces nouveaux pouvoirs de taxation peuvent sembler vastes, étant entendu qu’ils permettent à l’intimée d’imposer « toute taxe municipale, pourvu qu’il s’agisse d’une taxe directe ». En réalité, il en va autrement étant donné les restrictions de portée indiquées au deuxième alinéa de cet article. La lecture des champs de taxation retirés des pouvoirs de taxation accordés à l’intimée laisse comprendre que le législateur s’est conservé les champs traditionnellement occupés par la province (impôts sur le revenu, taxes sur les boissons alcooliques, le tabac, le cannabis, le carburant, l’électricité, etc.).

[33]        Cela dit, la lecture de l’article permet aussi de constater que le législateur a rédigé ce nouveau pouvoir de taxation de façon ouverte, c’est-à-dire que l’intimée peut imposer toute taxe municipale directe sauf celles mentionnées à son deuxième alinéa.

[34]      Que le législateur ait voulu créer un régime de taxation distinct de ceux traditionnellement accordés aux municipalités apparait aussi du cinquième alinéa de l’article 500.1 LCV, qui permet à la municipalité de prévoir l’objet de la taxe, son taux ou le montant à payer, des exonérations de la taxe, son mode de perception et la désignation des personnes qui sont autorisées à la percevoir, les intérêts et les pénalités payables en cas de défaut, des pouvoirs de vérification, d’inspection et d’enquête, la mise en œuvre et l’utilisation de mécanismes de règlement des différends, et même l’assimilation de la créance pour taxe impayée à une créance prioritaire sur les immeubles ou meubles en raison de laquelle elle est due. En somme, le régime de taxation établi par les nouveaux pouvoirs généraux de taxation de l’article 500.1 et s. LCV est complet et autonome.