Appel d'offres, Preuve civile, Responsabilité contractuelle

Affaire Octane Stratégie : la Cour suprême tranche

Montréal (Ville) c. Octane Stratégie inc., 2019 CSC 57

Il s’agissait incontestablement de l’une des décisions les plus attendues de l’année en droit municipal québécois.

Dans une décision divisée à six (6) contre trois (3), la Cour suprême du Canada (CSC) se range finalement aux côtés d’Octane Stratégie inc. (Octane), tout comme la Cour supérieure et la Cour d’appel auparavant.

Notons que nous avions déjà rédigé un billet sur la décision de la Cour d’appel en avril 2018. Si le résultat reste inchangé, le raisonnement de la majorité est toutefois sensiblement différent que celui de la Cour d’appel.

Rappel des faits

Le contexte factuel est particulièrement important dans cette affaire, comme la CSC le mentionne à de nombreuses reprises. Cet arrêt ne pourra donc être mécaniquement appliqué dans toutes les situations, loin s’en faut.

Nous sommes en 2007. Des hauts fonctionnaires de la Ville de Montréal (la Ville) et des membres du cabinet de l’ex-maire Tremblay retiennent d’urgence les services d’Octane afin d’inaugurer le nouveau Plan de transport de la Ville. Ils souhaitent organiser un événement flamboyant et ils ne sont pas satisfaits du plan préparé initialement par les fonctionnaires municipaux.

Le contrat octroyé à Octane ne respecte pas les règles entourant les appels d’offres (appel d’offres sur invitations) et n’est pas assorti des autorisations valables requises. Ainsi, aucune résolution n’est adoptée par la Ville. On retiendra cependant que les hauts fonctionnaires mettent beaucoup de pression sur Octane afin qu’elle se mette immédiatement au travail; elle est également explicitement rassurée qu’elle sera payée.

Il n’est pas réellement contesté que les services rendus par Octane ont été adéquats (on parle même d’un grand succès) et que le prix facturé par Octane était juste. La Ville paye d’ailleurs quelques factures d’Octane avant de refuser la dernière au montant d’environ 80,000$. Elle soulève dans le cadre des procédures judiciaires que les règle d’ordre public en matière d’adjudication des contrats municipaux n’ont pas été suivies.

La facture impayée susmentionnée représente les frais d’un sous-traitant d’Octane qui était responsable de la production et de l’organisation de l’événement.

Contrat ou absence de contrat, telle est la question

La Cour supérieure avait déterminé qu’un contrat s’était formé entre la Ville et Octane, mais que ce contrat devait être annulé compte tenu de l’application des règles d’ordre public (dans ce cas les articles 573 et ss. de la Loi sur les cités et villes). En présence d’un contrat nul, les parties devaient être remises en état en application des règles de la restitution des prestations (articles 1699 C.c.Q. et ss.). La Cour d’appel avait refusé d’intervenir quant à cette conclusion.

La CSC révise cependant ce raisonnement, en distinguant l’existence et la validité du contrat municipal. En l’espèce, non seulement le contrat entre Octane et la Ville est nul, mais il n’a jamais existé puisque aucune résolution ni règlement n’a été adopté par la Ville. Comme cette dernière ne peut donner son consentement – préalable à tout contrat – que par résolution ou règlement, il n’y a jamais eu de relation contractuelle entre la Ville et Octane :

[58] En définitive, le mandat sur lequel Octane fonde son recours n’a jamais été entériné par une résolution adoptée par le conseil municipal de la Ville. Il n’a pas non plus fait l’objet d’une approbation par un fonctionnaire habilité par délégation de pouvoirs valide. La Cour supérieure a donc conclu à tort qu’un contrat était intervenu entre Octane et la Ville sur la base des représentations faites par M. Thériault; la Cour d’appel a pour sa part commis une erreur en faisant preuve de déférence à l’égard d’une conclusion erronée en droit. En l’absence d’une manifestation de la volonté de la Ville d’être liée par une telle entente, aucune relation contractuelle n’a pu prendre naissance entre les parties (…).

La restitution des prestations ne peut donc en l’espèce prendre sa source dans l’annulation d’un contrat et la remise en état des parties. La CSC se tourne en conséquence vers la réception de l’indu, prévue aux articles 1491 et 1492 C.c.Q.

La réception de l’indu

La réception de l’indu prévoit qu’un paiement fait par erreur oblige celui qui l’a reçu à le restituer. La restitution s’opère selon le mécanisme de la restitution des prestations prévu aux articles 1699 C.c.Q. et ss. Comme le souligne la CSC, trois (3) conditions doivent être rencontrées pour la réception de l’indu : (1) l’existence d’un paiement; (2) l’absence de dette entre les parties; et (3) le paiement doit avoir été fait par erreur.

En l’espèce, la CSC accepte que les services rendus par Octane (même par le biais d’un sous-traitant) constituent un paiement. Ce paiement peut avoir été fait sous la forme de prestations de services (comme c’est ici le cas) et non uniquement en argent. Il y a ici absence de dette puisqu’il n’y avait aucune obligation entre les parties. En ce qui concerne le paiement fait par erreur, les juges de la CSC ne s’entendent pas.

La majorité insiste sur le fait qu’un paiement peut avoir été erreur même si Octane savait ou devaient savoir que les règles d’ordre public relatives à l’octroi des contrats publics n’ont pas été respectées. La notion de faute ou de négligence sont indépendantes de la notion d’erreur. Ainsi, le fait qu’Octane fournisse les services en croyant qu’elle sera dûment rémunérée est suffisant pour constituer une erreur :

[83] Nous ne partageons pas l’avis de nos collègues voulant qu’Octane ait fourni ces services en sachant qu’elle ne devait rien et qu’en conséquence, l’erreur requise pour donner ouverture à la répétition de l’indu n’est pas établie. L’argument proposé en ce sens revient à faire porter sur les épaules d’Octane le poids de l’erreur de droit à la source de l’inexistence de son obligation; or, tel que nous l’indiquons, aux termes des art. 1491, 1492 et 1699 et suiv. C.c.Q., la restitution ne vise pas à sanctionner la négligence ou la faute, mais plutôt à remettre les parties en état lorsqu’il est démontré que l’une d’entre elles a reçu une chose sans y avoir droit (…).

Pour la minorité, comme Octane savait que les règles d’ordre public relatives à l’octroi des contrats publics n’avaient pas été respectées, elle ne peut avoir exécuté sa prestation de services par erreur. Elle s’est plutôt exécutée à ses propres risques :

[162] Ou peut-être encore faut-il considérer qu’Octane a agi à ses propres risques. En effet, Octane connaissait les règles de formation et d’adjudication des contrats municipaux; elle avait de toute façon le fardeau de s’assurer que le contrat serait conclu selon la procédure régulière. (…). Octane ayant décidé de fournir des services à la Ville malgré le non-respect des règles impératives de formation et d’adjudication des contrats municipaux — règles qu’elle connaissait —, il serait possible de soutenir qu’elle doit maintenant être considérée comme ayant accepté les risques associés à son comportement. Et comme nous l’avons mentionné précédemment, l’acceptation des risques constitue l’une des autres causes juridiques pouvant justifier le paiement, exclure l’hypothèse de l’erreur et rendre non disponible l’action en répétition de l’indu (…).

[163] Quoi qu’il en soit, Octane n’a pas payé par erreur, car elle savait, dans les faits, au moment du paiement, qu’aucun contrat ne s’était formé entre elle et la Ville à l’égard des services rendus par PGB. Son action en répétition de l’indu doit donc être rejetée, et l’appel de la Ville, accueilli.

Un détournement des règles d’ordre public?

La Ville a plaidé que l’application de la réception de l’indu a pour effet de contourner les règles d’ordre public relativement à l’adjudication des contrats municipaux. En effet, un fonctionnaire municipal peut demander la fourniture de biens ou de services à la municipalité et cette dernière serait tenue de payer même en l’absence de contrat ou de respect des règles applicables. Cet argument est rejeté par la CSC :

[41] À ce chapitre, l’argument de la « voie de contournement » que soulève la Ville ne convainc pas. D’abord, le régime de la restitution des prestations accorde au juge le pouvoir de déterminer la juste valeur de la restitution. Lorsque cette dernière ne peut se faire en nature, elle se fait par équivalent (art. 1700 C.c.Q.). Il appartient au juge de déterminer de manière objective la valeur sujette à restitution afin de remettre les parties en état, sur la base de la preuve au dossier et des circonstances propres à chaque cas (…). Certes, la valeur attribuée à un service par les parties au terme de leur contrat correspondra souvent à sa valeur réelle, mais ce ne sera pas toujours le cas (…). Ainsi, une municipalité ne sera pas nécessairement liée par le prix demandé ou même par les termes de l’entente dès qu’une prestation fournie dans le cadre d’un contrat de services déclaré nul est sujette à restitution. La Cour d’appel souligne avec raison qu’une municipalité qui s’est engagée à payer beaucoup trop cher des services parce qu’elle a omis de respecter la procédure de mise en concurrence pourra faire la preuve de la juste valeur des services rendus et n’être obligée qu’à cette valeur (par. 62).

Cet extrait nous enseigne qu’il est essentiel de bien comprendre le mécanisme de la restitution des prestations. En effet, la municipalité ne pourra appliquer l’arrêt Octane Stratégie en payant le prix facturé par son fournisseur sans se poser certaines questions incontournables.

L’article 1699 al. 2 C.c.Q. et la notion d’avantage indu

Dans un premier temps, il faut bien noter que l’alinéa 2 de l’article 1699 C.c.Q. permet au Tribunal de refuser en tout ou en partie la restitution des prestations dans la mesure où un partie en retirerait un avantage indu. Voici ce que mentionne la CSC :

[42] Ensuite, l’al. 2 de l’art. 1699 C.c.Q. permet exceptionnellement au tribunal de refuser ou de modifier l’étendue ou les modalités de la restitution des prestations si une partie en retire un avantage indu. La Cour supérieure précise dans une décision récente que « [r]etirer un avantage indu, c’est recevoir un profit, obtenir un gain ou tirer un bénéfice qui apparaît injuste aux yeux d’une personne raisonnable, bref, qui choque la raison et l’équité » (Rouleau c. Canada (Procureur général), 2016 QCCS 4887, par. 132). Ce pourrait notamment être le cas lorsque la restitution procure un gain à une partie ou cause une perte qui se traduit par un gain corrélatif de l’autre partie; en effet, la restitution vise à remettre les parties en état, et non à les enrichir (…).

La question des profits reçoit selon nous une réponse ambiguë de la part de la CSC. La restitution des prestations doit-elle prévoir le paiement par la municipalité des profits du fournisseur? La CSC laisse le soin aux tribunaux inférieurs de prendre une décision au cas par cas :

[44] Nous précisons à cet égard que la juste valeur des services rendus et l’avantage indu que retirerait une partie de la restitution sont deux notions distinctes. Suivant le libellé de l’art. 1700 C.c.Q., la restitution par équivalent constitue une exception à la restitution en nature. Le juge appelé à se prononcer sur la restitution par équivalent doit déterminer la juste valeur — ou la valeur objective — du bien ou du service rendu. Cette détermination est indépendante de la question de savoir si une partie retirerait un avantage indu d’une restitution intégrale, laquelle relève du pouvoir discrétionnaire exceptionnel que confère l’al. 2 de l’art. 1699 C.c.Q. au tribunal. Par exemple, la valeur d’une prestation n’exclut pas nécessairement le profit qu’aurait réalisé le cocontractant si le contrat n’avait pas été déclaré nul (…). Mais, un juge pourrait conclure qu’accorder la restitution de services rendus en incluant les profits réalisés pourrait constituer un avantage indu en matière municipale. (…)

Quel montant restituer?

En vertu des règles entourant la restitution des prestations, le montant à restituer correspond à l’enrichissement de la municipalité (ex: la valeur réelle des travaux exécutés) et non le montant facturé. Dans certains cas, la différence pourrait être matérielle. Tel que mentionné, le juge des faits doit déterminer le montant à restituer. La Ville pourra par exemple faire la preuve qu’au terme d’un processus d’appel d’offres, le jeu de la concurrence aurait fait en sorte que le montant du contrat aurait été moindre.

La municipalité doit en tirer un avantage réel

La CSC ne revient pas sur un point soulevé par la Cour d’appel qui nous semble important. Cette dernière soulevait qu’il ne peut y avoir de restitution des prestations dans la mesure où la municipalité ne tire aucun avantage des services ou des biens rendus, et ce même si le fournisseur s’est lui-même appauvri. Prenons l’exemple d’architectes ou d’ingénieurs ayant travaillé sur des plans d’un projet qui ne verra jamais le jour. La Cour d’appel écrivait ce qui suit en référant à l’arrêt GM Développement inc. :

[45] La question de la restitution des prestations fut aussi soulevée dans Ville de Québec c. GM Développement inc. La Cour y a constaté l’absence de contrat liant la Ville de Québec et un promoteur immobilier, ce qui ne permettait pas à ce dernier de réclamer des dommages contractuels de la Ville. La Cour a aussi rejeté la demande subsidiaire du promoteur en restitution des prestations – demande qui n’avait été faite qu’en appel – parce que le promoteur n’avait pas démontré lors du procès qu’il y avait eu réception de l’indu par la ville ou enrichissement injustifié de celle-ci. Autrement dit, la ville n’avait tiré de la situation aucun avantage qui aurait pu mener à une restitution des prestations.

Idem, par exemple, dans la décision Pomerleau inc. c. Beloeil (Ville de). Dans cette affaire, l’entrepreneur avait commencé à travailler sur un projet qui n’avait pas vu le jour compte tenu que certaines autorisations du MAMROT n’avaient finalement pas été obtenues. La Ville de Beloeil n’avait donc pas profité des services rendus.

Quoi retenir?

Évidemment, la première leçon à tirer est que les municipalités doivent redoubler de vigilance relativement à l’octroi des contrats publics. Comme elles peuvent être tenues de payer des sommes suite à la fourniture de biens ou services malgré l’absence de résolution ou de règlement ainsi que le respect des règles d’ordre public, la municipalité doit s’assurer que ses employés municipaux feront preuve de la plus grande prudence.

Par ailleurs, dans la mesure où la municipalité se retrouve dans une situation de réception de l’indu, elle ne peut mécaniquement payer le montant facturé. Elle doit au préalable se poser plusieurs questions :

  • Sommes-nous en présence d’une situation frauduleuse? Le fournisseur a-t-il délibérément contourné le processus dans le but d’être ultérieurement compensé? Bref, y a-t-il lieu de faire échec à la restitution des prestations (en tout ou en partie)?
  • Les profits doivent-ils être considérés dans le montant à restituer?
  • Quelle est la véritable valeur des biens ou services reçus par la municipalité? Est-elle différente des montants facturés par le fournisseur?
  • La municipalité profite-t-elle bel et bien des services ou des bien reçus? Dans le cas contraire, la restitution pourrait être refusée.

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