En l’absence de résolution, le cocontractant de la municipalité pourrait se rabattre sur la restitution des prestations pour obtenir paiement

Ville de Montréal c. Octane Stratégie inc., 2018 QCCA 223 (CanLII)

*Note en date du 5 mai 2018 : La Ville de Montréal demande l’autorisation d’en appeler auprès de la Cour suprême.

L’enjeu a fait l’objet de nombreux jugements dans les dernières années, et la Cour d’appel pourrait bien avoir tranché la question dans le récent arrêt Ville de Montréal c. Octane Stratégie inc., lequel aura certainement un impact important.

Qu’advient-il lorsqu’un contrat est octroyé par une municipalité, dûment exécuté par le cocontractant mais subséquemment annulé puisque des règles d’ordre public ont été violées, par exemple le défaut d’adopter une résolution ou de procéder par appel d’offres?

Traditionnellement, les tribunaux ont refusé d’indemniser le cocontractant (sauf quelques exceptions rarissimes lorsque, par exemple, la municipalité avait subséquemment ratifié le contrat en cause).

Ainsi, bien que le cocontractant avait réalisé les travaux ou rendus les services requis et que la municipalité profitait de ceux-ci, la violation d’une règle d’ordre public emportait la nullité du contrat et le cocontractant se voyait refuser tout paiement (ou devait même rembourser les sommes reçues). Un exemple récent est le jugement Construction Irebec inc. c. Ville de Montréal, où un entrepreneur a dû rembourser à la Ville de Montréal des sommes reçues même si elle avait procédé aux travaux de voirie, et ce puisque les règles relatives aux appels d’offres avaient été détournées.

La logique était simple : bien que le cocontractant avait fait les travaux ou rendu ses services, on ne pouvait permettre à celui-ci d’obtenir paiement puisque l’on court-circuiterait ainsi les règles d’ordre public, en permettant au cocontractant de s’enrichir même si le contrat est frappé de nullité.

Or, la question devenait plus délicate lorsqu’une règle d’ordre public était violée par inadvertance, oubli ou simple erreur, en l’absence de fraude ou de malversation. Par exemple, un contrat était octroyé de façon transparente, à bon prix et en respectant l’entièreté du processus, mais le conseil municipal omettait d’adopter la résolution ratifiant ledit contrat. La municipalité pouvait-elle subséquemment invoquer ce défaut – qui est en réalité son propre défaut – afin de refuser de payer pour les travaux ou les services rendus?

Les tribunaux répondaient traditionnellement de façon affirmative à cette question : le cocontractant de la municipalité avait la responsabilité de faire preuve d’une grande prudence afin de s’assurer que les règles d’octroi des contrats publics avaient été respectées, au risque d’assumer entièrement la perte. L’extrait suivant du jugement 2736-4694 Québec inc. c. Carleton – St-Omer (Ville de), rendu par la Cour supérieure en 2006, est évocateur :

[86] Cette liberté de contracter ne peut toutefois pas aller à l’encontre de l’ordre public et une municipalité est tenue d’agir dans les limites qui lui sont conférées par la loi.

[87] Enfin, un élu ou un fonctionnaire municipal ne peut, de sa propre initiative, contracter au nom de la municipalité. En effet, de façon générale, seul le conseil à la suite de délibérations préalables peut, par règlement ou résolution, lier la municipalité. (…)

[88] Ce dernier principe doit recevoir une interprétation stricte et les règles de droit civil relatives au mandat ne sauraient y faire échec. Plus abondamment:

Le contrat administratif est soumis à des formalités impératives destinées à protéger le trésor public. La Cité de St-Laurent ne pouvait être liée que par une résolution dûment adoptée et l’intimé ne peut éluder les exigences du droit administratif en invoquant sa bonne foi, son ignorance de la loi, la théorie du mandat apparent ou celle du mandat tacite.

[89] En 1987 alors qu’elle était juge à la Cour supérieure, la regrettée Christine Tourigny a procédé à une étude exhaustive des règles relatives aux conditions de formation d’un contrat en matière de droit public en soulignant leur caractère très formaliste. Elle rappelle la rigueur des principes de droit public, l’implacabilité de la doctrine de l’ultra vires, ainsi que la sanction de nullité absolue à tout manquement aux règles restrictives de l’habilitation personnelle et matérielle applicables au niveau du pouvoir décentralisé. Reprenant à son compte certaines autorités en la matière, la juge Tourigny écrivait :

En l’état actuel du droit, le défaut d’habilitation ne permet pas davantage de recours quasi-contractuel. Les corporations municipales ou scolaires qui ont agi sans pouvoir ou qui ont excédé les limites de leurs pouvoirs, peuvent difficilement être appelées à verser une indemnité sur la base d’un enrichissement sans cause parce qu’en droit québécois, l’action de in rem verso de par son caractère subsidiaire, ne peut être utilisée pour éluder une disposition légale d’ordre publique.

L’arrêt Ville de Québec c. GM Développement

En 2015, la Cour supérieure a rendu un jugement audacieux dans lequel elle acceptait qu’une municipalité pouvait exceptionnellement ratifier de façon tacite (donc en l’absence de résolution) un contrat octroyé illégalement à un cocontractant. Suite à une révision exhaustive de la jurisprudence rendue sur la question, la Cour supérieure dégageait une série de critères afin d’en venir à cette conclusion :

[116] En somme, le Tribunal retient que, de manière exceptionnelle, une municipalité peut, par sa conduite ou celle de ses fonctionnaires, s’engager contractuellement en exprimant tacitement son consentement, selon les circonstances particulières dégagées par la jurisprudence, notamment :

A. Si le contrat est légal et ne contrevient pas à l’ordre public;

B. Le fait que la municipalité ait autorisé le cadre général des travaux ou déjà attribué des sommes pour l’exécution des travaux;

C. Lorsque, par ses actions, ses interactions avec le demandeur ou le promoteur, ou son comportement, la municipalité ou ses fonctionnaires approuvent implicitement ou ratifient le contrat;

D. Si des fonctionnaires autorisés fournissent des instructions ou des autorisations au demandeur ou au promoteur, particulièrement dans la mesure où il existe une relation juridique préexistante entre les parties;

E. Le fait que la municipalité s’associe formellement ou encourage le projet du demandeur ou du promoteur;

F. Le fait que le projet ou les interactions entre la municipalité et le promoteur soient publics ou que la municipalité prenne des actions publiques dans le sens de la réalisation du projet;

G. Si le demandeur ou le promoteur agit de bonne foi;

H. Si le contrat est à l’avantage et profite à la municipalité et à ses citoyens, ou si ceux-ci n’en subissent aucun préjudice;

I. Lorsque la municipalité invoque le défaut d’accomplir des formalités administratives, mais ne plaide pas ou n’invoque pas de manière spécifique les fondements des exigences obligatoires.

Le soussigné avait publié un article au sujet de ce jugement en 2016.

Or, ce jugement a été cassé en appel en 2017 : la Cour d’appel a alors rappelé les principes applicables à la conclusion d’un contrat en droit municipal – notamment l’adoption d’une résolution – et distingué cette affaire des autres jugements qui faisaient figure d’exception où la municipalité avait été contractuellement liée en l’absence de résolution. Une approche rigoriste était donc adoptée.

L’arrêt Ville de Montréal c. Octane Stratégie

Récapitulons rapidement les faits. Des hauts fonctionnaires de l’appelante et des membres du cabinet du maire retiennent d’urgence les services de l’intimée : ils sont requis afin d’organiser rapidement un événement devant inaugurer le nouveau Plan de transport de la ville. Le contrat octroyé à l’intimée ne respecte cependant pas les règles entourant les appels d’offres (appel d’offres sur invitations) et n’est pas assorti des autorisations valables requises.

Il est admis que les services rendus par l’intimée ont été adéquats et que l’appelante en a profité. Cette dernière en refuse par contre le paiement vu les contraventions susmentionnées aux règles d’ordre public.

Plutôt que de plaider la ratification tacite du contrat, l’intimée plaide avec succès la restitution des prestations (1699 C.c.Q.). Si le contrat est nul, alors l’appelante doit restituer (par équivalent en vertu de 1700 C.c.Q. puisque la restitution en nature est maintenant impossible) ce qu’elle a reçu, soit la valeur des services rendus par l’intimée. Les propos de la Cour d’appel sont sans ambiguïté :

[37] L’objet même de la restitution des prestations sous l’article 1699 C.c.Q. vise donc précisément le cas où un acte juridique, tel un contrat, est anéanti pour défaut d’obtenir une approbation ou de respecter un processus impératif d’adjudication prévu par la loi. D’ailleurs, y a-t-il quelque doute qu’une municipalité puisse se prévaloir de cette disposition pour récupérer des avances ou des biens en vertu d’un contrat subséquemment déclaré nul? Je ne le crois pas. Si une municipalité peut invoquer la restitution des prestations de son cocontractant sous l’article 1699 C.c.Q., il va de soi que le cocontractant peut lui aussi l’invoquer contre la municipalité.

Notons que cet arrêt de la Cour d’appel fait écho à un arrêt de la Cour suprême rendu en 2000, Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville), une affaire issue de la Colombie-Britannique. On doutait cependant que cet arrêt pouvait être importé en droit québécois. La Cour d’appel confirme donc que le cocontractant n’est pas sans recours face à la municipalité lorsque son contrat est annulé pour des motifs d’ordre public.

Cependant, il faut faire très attention avant de conclure que tout contrat octroyé par une municipalité et qui est subséquemment annulé pourra faire l’objet d’un paiement en vertu de la règle de la restitution des prestations. C’est loin d’être le cas. En effet, les remarques suivantes doivent être considérées attentivement :

Le cocontractant ne peut en tirer un avantage indu

La Cour d’appel reconnaît qu’il ne pourrait y avoir de restitution des prestations dans la mesure où, par exemple, le cocontractant aurait sciemment participé à une fraude lui permettant d’obtenir un contrat sans respecter le processus d’appel d’offres. Ce faisant, il en tire un avantage indu puisqu’il obtient les bénéfices d’un contrat de façon irrégulière :

[38] Il est possible que le sort réservé par le tribunal à la demande de restitution puisse être différent selon l’identité de la partie qui la présente compte tenu que la loi a comme objectif de protéger l’intérêt public, notamment par le biais du 2e alinéa de l’article 1699 C.c.Q. permettant au tribunal de refuser la restitution si elle a pour effet d’accorder à une partie un avantage indu. Mais cela ne signifie pas que la restitution des prestations n’est jamais un remède à la disposition de celui qui voit son contrat avec une municipalité annulé pour défaut d’autorisation.

(…)

[63] Il va également de soi que l’absence de bonne foi ou une indication d’un stratagème ou d’une malversation mènera le tribunal à exercer sa discrétion sous l’art. 1699, 2e al. C.c.Q. afin de refuser la restitution des prestations si les circonstances s’y prêtent.

La municipalité doit en tirer un avantage réel

Il ne peut y avoir de restitution des prestations dans la mesure où la municipalité ne tire aucun avantage du contrat qui est déclaré nul, et ce même si le cocontractant s’est lui-même appauvri. Prenons l’exemple d’architectes ou d’ingénieurs ayant travaillé sur des plans d’un projet municipal qui ne verra jamais le jour :

[45] La question de la restitution des prestations fut aussi soulevée dans Ville de Québec c. GM Développement inc. La Cour y a constaté l’absence de contrat liant la Ville de Québec et un promoteur immobilier, ce qui ne permettait pas à ce dernier de réclamer des dommages contractuels de la Ville. La Cour a aussi rejeté la demande subsidiaire du promoteur en restitution des prestations – demande qui n’avait été faite qu’en appel – parce que le promoteur n’avait pas démontré lors du procès qu’il y avait eu réception de l’indu par la ville ou enrichissement injustifié de celle-ci. Autrement dit, la ville n’avait tiré de la situation aucun avantage qui aurait pu mener à une restitution des prestations.

Le montant à restituer n’égale pas nécessairement le montant du contrat

En vertu des règles entourant la restitution des prestations, le montant à restituer correspond à l’enrichissement de la municipalité (ex: valeur réelle des travaux exécutés) et non la valeur du contrat ou le montant correspondant à l’appauvrissement du cocontractant. Dans certains cas , la différence pourrait être matérielle :

[62] D’ailleurs, il est utile de souligner que l’intérêt public que la loi souhaite protéger l’est puisque si la restitution a lieu en nature, la municipalité ne remet que ce qu’elle a reçu, alors que si elle a lieu par équivalent elle n’est tenue de remettre que la véritable valeur de ce qu’elle a reçu. Ainsi, une municipalité qui aurait accepté de payer beaucoup trop cher des services reçus sous un contrat subséquemment déclaré nul pour défaut d’autorisation et qui devrait remettre au fournisseur l’équivalent de ces services pourrait en démontrer la valeur réelle et ne payer que celle-ci.