Le règlement de zonage peut avoir pour effet de restreindre l’accès du propriétaire riverain à un lac

Municipalité du canton de Stanstead c. 9270-5912 Québec inc., 2020 QCCA 499

Les règlements d’urbanisme ont, par nature, pour effet de restreindre l’exercice des attributs du droit de propriété.

À une autre époque, les pouvoirs réglementaires des municipalités, autant que les règlements eux-mêmes, étaient l’objet d’une interprétation restrictive par les tribunaux, de façon à limiter le moins possible l’exercice du droit de propriété. Cette époque est heureusement révolue, notamment depuis les arrêts Municipalité Régionale de comté d’Abitibi c. Ibitiba ltée et Ville de Mascouche c. Thiffault (pour ne nommer que ceux-là) rendus par la Cour d’appel dans les années 1990.

L’interaction entre la réglementation d’urbanisme et certains attributs du droit de propriété continue toutefois d’alimenter la jurisprudence (il n’y a qu’à penser aux questions d’expropriation déguisée). Dans une affaire récente, la Cour d’appel devait examiner un jugement de première instance par lequel un article du règlement de zonage concernant les dimensions d’un quai privé avait été déclaré inopérant (bien que le juge de première instance utilise plutôt le terme « inapplicable »), parce qu’incompatible avec le droit d’accès et d’usage du plan d’eau prévu par le Code civil du Québec.

Les faits

L’intimée est propriétaire d’un vaste terrain en bordure de la baie Fitch du lac Memphrémagog, où elle souhaite développer un projet résidentiel.

Le juge de première instance décrivait ainsi les lieux :

[22]        La propriété située dans la Baie Fitch du Lac Memphrémagog a 120 acres, dont près de 2000 pieds de façade sur le lac.  Le niveau du lac est régularisé par un ouvrage de retenu (barrage) dont la cote maximale d’exploitation est de 208.333 mètres au-dessus du niveau de la mer.  Notamment par l’effet du barrage, les eaux de la baie fluctuent; tantôt elles envahissent la propriété jusqu’à la ligne des hautes eaux, tantôt elles se retirent pour laisser derrière elles un marécage arborescent.  Ces fluctuations surviennent à divers moments de l’année et à tous moments.

[23]        Bref, une superficie importante de la propriété consiste en un marécage.  Celui-ci commence à plusieurs pieds du plan d’eau, certains endroits à plus de 2000 pieds et même 3000 pieds et se termine à l’eau libre, et ce, sur l’entièreté de la façade donnant sur le lac.  L’accès à pied est impossible en certaines périodes de l’année puisque le terrain est entièrement inondé et difficile dans les autres moments vu la présence de canaux remplis d’eau, d’un sol accidenté, mou, boueux, vaseux.

[24]        Cette partie de la propriété est d’ailleurs identifiée comme milieu humide au sens de la réglementation de Stanstead.  Aussi, le relief à cet endroit est plat de sorte que les eaux de la Baie Fitch sont peu profondes.

Pour pallier cette situation et donner accès au plan d’eau, l’intimée souhaite construire un ouvrage sur pilotis. Elle effectue auprès du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC) pour obtenir une autorisation. Celles-ci ne progressant pas à sa satisfaction, elle construit, sans autorisation, un quai de 1870 pieds de long par 4 ou 5 pieds de large, selon les sections.

En janvier 2014, l’intimée dépose une demande d’autorisation à la municipalité. En fin de compte, tant la Municipalité que le ministère refusent les autorisations demandées. L’intimée entreprend donc un pourvoi en contrôle judiciaire par lequel elle demande la délivrance du certificat d’autorisation prévu par la réglementation municipale.

Le jugement de première instance

Le juge de première instance considère que la structure est bel et bien un quai au sens du règlement de zonage et constate que sa longueur et sa superficie contreviennent aux restrictions prévues par l’article 12.8 du règlement de zonage.

Il déclare cependant ces restrictions inapplicables à l’intimée :

[19]        Cela dit, à la lumière de la preuve, [le juge de première instance] considère que l’ouvrage est nécessaire à l’exercice par l’intimée de ses droits d’accès et d’usage du lac, droits dont elle bénéficie en tant que propriétaire riveraine en vertu de l’article 981 du Code civil du Québec. Par conséquent, il déclare les dimensions de longueur et de superficie maximales énoncées à l’article 12.8 du Règlement inapplicables au quai de l’intimée.

En d’autres termes, le juge de première instance conclut implicitement à l’existence d’un conflit opérationnel entre les dispositions du règlement de zonage et celles du Code civil du Québec qui régissent le droit d’accès du propriétaire riverain, conflit qu’il résout en faveur du second.

Les dispositions législatives applicables

Le Code civil comporte en effet plusieurs dispositions concernant l’usage des plans d’eau et les droits des propriétaires riverains :

913.       Certaines choses ne sont pas susceptibles d’appropriation; leur usage, commun à tous, est régi par des lois d’intérêt général et, à certains égards, par le présent code.

L’air et l’eau qui ne sont pas destinés à l’utilité publique sont toutefois susceptibles d’appropriation s’ils sont recueillis et mis en récipient.

920.       Toute personne peut circuler sur les cours d’eau et les lacs, à la condition de pouvoir y accéder légalement, de ne pas porter atteinte aux droits des propriétaires riverains, de ne pas prendre pied sur les berges et de respecter les conditions d’utilisation de l’eau.

981.       Le propriétaire riverain peut, pour ses besoins, se servir d’un lac, de la source tête d’un cours d’eau ou de tout autre cours d’eau qui borde ou traverse son fonds. À la sortie du fonds, il doit rendre ces eaux à leur cours ordinaire, sans modification importante de la qualité et de la quantité de l’eau.

Il ne peut, par son usage, empêcher l’exercice des mêmes droits par les autres personnes qui utilisent ces eaux.

L’arrêt de la Cour d’appel

Saisie de l’appel de la municipalité, la Cour d’appel conclut à l’inexistence d’un conflit opérationnel, puisque l’exercice des pouvoirs réglementaires en matière d’urbanisme peut avoir pour effet de restreindre les droits des propriétaires découlant du Code civil :

[39]        À mon avis, en pareilles circonstances, on ne peut parler d’un conflit opérationnel. Par analogie, dans Beaulieu c. Sinotte, la Cour écrit :

[86] La question [du conflit opérationnel] ne se pose pas véritablement dans ces termes, le droit de propriété régi par le Code civil du Québec n’empêchant nullement d’autres lois ou règlements d’en restreindre l’exercice (les règlements de zonage en sont un exemple patent).

[40]        Il en est de même, à mon avis, à l’égard des droits des propriétaires riverains. Le Code civil du Québecétablit le droit commun du Québec, tel que l’énonce sa disposition préliminaire. Il constitue à ce titre le fondement des autres lois, qui peuvent y ajouter ou y déroger. En l’occurrence, c’est en vertu de lois particulières (voir supra, paragr. [38]) que la Municipalité détient le pouvoir de limiter, voire d’interdire dans certaines circonstances, les constructions près des cours d’eau ou des milieux humides. L’exercice valide d’un tel pouvoir peut ainsi avoir pour conséquence de restreindre, dans certains cas, les droits des propriétaires riverains découlant du Code civil du Québec, sans qu’on puisse pour autant parler d’un conflit opérationnel.

[41]        De surcroît, à l’instar du droit de propriété, rien ne me permet de conclure que les dispositions du Code civil du Québec régissant les droits d’accès du riverain ou les droits d’usage de l’eau sont d’ordre public ou d’application absolue. L’article 920 C.c.Q. consacre d’ailleurs un droit de circulation sur les cours d’eau et les lacs, à la condition toutefois de pouvoir y accéder légalement.

[42]        D’ailleurs, l’application des critères de l’arrêt Spraytech ne permet pas davantage de conclure à l’existence d’un conflit opérationnel. En l’occurrence, l’article 12.8 du Règlement porte sur le droit de propriété, en ce qu’il impose des balises relatives au quai que peut ériger un propriétaire sur son lot et, à ce titre, peut toucher le droit d’accès à un lac par les propriétaires riverains. Vu la configuration de la propriété de l’intimée, le respect de cette disposition fait en sorte que l’accès au lac sera difficile, parfois impossible. Toutefois, ceci ne constitue pas un motif pour déclarer inopérant un règlement municipal autrement valide. L’intimée peut se conformer au règlement municipal et au droit commun en s’abstenant de construire le quai. Malheureusement, l’intimée n’est pas en droit d’exiger l’accès au lac le plus commode ou l’usage le plus optimal.

[43]        Le présent dossier se distingue à cet égard de l’affaire Teasdale c. Lac-Tremblant-Nord citée par l’intimée. Dans cette affaire, la Cour supérieure, saisie d’un moyen d’irrecevabilité pour absence de fondement juridique, détermine qu’un règlement municipal ayant pour effet de nier complètement un droit de passage réclamé par un propriétaire enclavé est inopérant. Elle écrit que « le propriétaire du fonds enclavé est en droit d’exiger qu’on lui fournisse un droit de passage, alors que la réglementation municipale interdit de le lui fournir. Il y a donc conflit direct : on ne peut à la fois avoir le droit d’exiger quelque chose qu’il nous est par ailleurs interdit d’obtenir ». Contrairement aux droits qui nous intéressent ici, le juge conclut que le droit au désenclavement est d’ordre public et qu’il doit s’exercer en tenant compte de la réglementation municipale, seulement dans la mesure où celle-ci ne prive pas le propriétaire enclavé de son droit de propriété. D’ailleurs, comme le juge l’indique, l’article 68 de la Loi sur les compétences municipales prévoit expressément que la réglementation municipale ne doit pas avoir pour effet d’enclaver un immeuble.

[…]

[46]        Somme toute, je suis d’avis que le juge ne pouvait déclarer l’article 12.8 du Règlement partiellement inopérant puisqu’il n’y a ici aucun conflit opérationnel entre ce texte réglementaire et les droits de l’intimée à titre de propriétaire riveraine en vertu du Code civil du Québec.

Cet arrêt de la Cour d’appel vient, à notre avis, rétablir la situation quant à l’interaction entre les règlements d’urbanisme et les attributs des droits de propriété régis par le Code civil du Québec.