Circulation et stationnement, Contrôle judiciaire, Procédure civile, Sécurité publique

Une municipalité obtient une ordonnance contre le MTQ pour l’obliger à modifier une route

Municipalité de Wentworth-Nord c. Procureur général du Québec, 2021 QCCS 102

NOTE: la permission d’appeler de ce jugement a été accordée le 10 mars 2021 (2021 QCCA 468). Le lecteur est donc invité à en vérifier le suivi.

Maltais c. Procureure générale du Québec, 2020 QCCA 715

Une municipalité peut-elle obtenir une ordonnance des tribunaux afin de forcer le MTQ à entretenir, corriger ou réparer une route? Un récent jugement nous démontre que c’est possible, mais je dois immédiatement vous mettre en garde: il s’agit d’une aventure judiciaire complexe et la municipalité devra mettre de l’avant des faits très particuliers pour avoir gain de cause.

Les faits en litige

La municipalité de Wentworth-Nord a entrepris des procédures en mandamus et en injonction mandatoire contre le Ministère des transports (représenté par le PGQ) afin qu’il corrige une route comportant une courbe accentuée, dotée d’un devers inversé. Cette configuration hors norme, cumulée à l’absence de drainage, rendrait cette même route dangereuse pour la sécurité des automobilistes, cyclistes et piétons.

On comprend évidemment que cette route relève du MTQ et non de la municipalité, même si le segment problématique se situe sur le territoire de la municipalité.

La municipalité prétend être forcée d’intenter les procédures compte tenu de l’inaction du MTQ, malgré les nombreux échanges de correspondance s’échelonnant sur une vingtaine d’années. La municipalité soutient que le MTQ fait preuve de négligence en omettant de procéder aux travaux de réfection nécessaires et en ne s’assurant pas que la route soit sécuritaire.

Au procès, le MTQ n’a pas contesté que la configuration de la route ne respecte pas les normes applicables. Seulement, le PGQ plaide qu’il s’agit d’une route où peu de véhicules circulent et qu’il n’y a pas eu d’accidents graves ou mortels (même si plusieurs accidents sont survenus). Ainsi, en fonction des budgets alloués au MTQ, cette dernière n’a pas priorisé les travaux requis, ce qui relève de son pouvoir discrétionnaire :

[36] Il explique que les décisions portant sur la réfection des routes sous sa gestion ne relèvent pas d’un pouvoir lié. Elles résultent plutôt de l’exercice d’un pouvoir politique discrétionnaire lui permettant de décider de la manière dont il entend s’acquitter de son obligation de construire, d’entretenir ou de réparer les routes.

[37] Le MTQ soutient ne pas avoir omis, négligé ou refusé d’accomplir un devoir que la loi lui impose. Sa décision de ne pas procéder à la réfection du Segment en litige relève de la sphère des décisions de politique générale, exercée légalement et prise de bonne foi, en fonction de l’ensemble des besoins répertoriés dans le territoire Laurentides-Lanaudière et selon les budgets alloués.

[38] Par conséquent, le MTQ invoque le bénéfice de l’immunité relative de l’État et demande le rejet du pourvoi en contrôle judiciaire et de la demande d’injonction.

Analyse de la Cour supérieure

Il convient d’abord de citer l’arrêt Just de la Cour suprême afin de connaître le test applicable en l’espèce. Dans cette affaire qui remonte à 1989, un père poursuivait le gouvernement de la Colombie-Britannique puisqu’il avait été gravement blessé et sa fille tuée lorsqu’un bloc de pierre était tombé sur la chaussé:

L’existence d’une obligation de diligence étant établie, il est nécessaire ensuite d’examiner deux questions pour décider si l’intimée peut être tenue responsable. En premier lieu, il faut examiner la législation applicable pour voir si elle impose à l’intimée une obligation d’entretenir ses routes ou si, subsidiairement, elle crée une exonération de responsabilité en cas de défaut d’entretien. En second lieu, il faut se demander si la province est exonérée de toute responsabilité au motif que le système des inspections, notamment leur fréquence et leur qualité, constitue une décision de « politique » émanant d’un organisme gouvernemental.

La Cour supérieure commence donc son analyse par l’article 14 de la Loi sur la voirie (j’avoue n’avoir jamais consulté cette loi avant la lecture de ce jugement!) afin d’établir si celui-ci impose au MTQ une obligation d’entretenir ses routes et si les travaux en cause sont visés par cette obligation :

[41] L’article 14 de la Loi prévoit un devoir général de construction, de réfection et d’entretien des routes de la part du MTQ :

14. Le ministre effectue les travaux de construction, de réfection et d’entretien des routes.

Toutefois, il n’a pas à entretenir les trottoirs, les feux de circulation ou autres ouvrages ou installations dont il n’a pas la propriété, à moins qu’une entente avec la municipalité concernée n’y pourvoie autrement.

[42] Cette disposition ne confère pas au MTQ un pouvoir, énoncé sous la forme d’un pouvoir discrétionnaire, dont l’exercice relève de la volonté ou de l’opportunité politique. Elle lui impose une obligation positive concernant l’entretien, la réfection ou la construction des routes sous son autorité.

[43] À ces égards, le MTQ a au moins les mêmes obligations que celles incombant à une municipalité en matière de réparation de routes municipales. Il doit exécuter son obligation avec diligence raisonnable, en évitant de causer des dommages à autrui, notamment en prenant les moyens raisonnables afin de prévenir les accidents sur les routes sous sa responsabilité.

Prenons une pause pour mentionner l’arrêt Maltais c. Procureure générale du Québec rendu en juin 2020 et dont la permission d’appeler à la Cour suprême vient tout juste d’être rejetée. Dans cette affaire, un groupe de résidents avait intenté une action collective afin de forcer le MTQ à construire un mur anti-bruit pour les protéger des inconvénients sonores d’une autoroute. La Cour d’appel a déterminé que l’article 14 de la Loi sur la voirie n’impose pas d’obligation positive au MTQ en matière de bruit :

[101] À mon avis, cette obligation ne s’étend pas à la réalisation de mesures d’atténuation de bruit. Je suis d’accord avec le juge de première instance qu’« [i]l n’y a pas de nécessaire inférence entre la gestion d’une autoroute et le fait de s’assurer que le niveau sonore chez ses voisins immédiats ne dépassera pas 55 ou 65 dBA ».

[102] Par ailleurs, tous les actes posés et les droits exercés par le MTQ à titre de propriétaire d’une route n’appartiennent pas nécessairement à la même catégorie (politique ou opérationnelle). Tout dépend de la nature véritable des actes (ou omissions) en cause et s’ils représentent ou non « une ligne de conduite fondée sur une mise en balance de considérations économiques, sociales et politiques ».

Dans notre affaire, la Cour supérieure distingue cet arrêt compte tenu de la nature des travaux en cause.

Dans un second temps, la Cour supérieure applique le second volet du test de l’arrêt Just et se demande si la décision du MTQ de reporter l’exécution des travaux, prise en application de son programme de planification des travaux, pourrait l’exempter de son obligation d’agir avec diligence, puisqu’il s’agirait d’une décision de « politique » (à ne pas confondre avec une décision qui relève de l’opportunité politique). La Cour supérieure répond par l’affirmative :

[57] Il résulte de ce qui précède que la planification générale du MTQ, en matière de travaux routiers, est le produit de facteurs sociaux politiques, économiques et budgétaires. Les orientations privilégiées par le MTQ reposent sur des considérations d’ordre financier, économique, social et politique.

[58] Le Tribunal conclut que la décision prise par le MTQ, concernant l’opportunité de procéder ou non aux travaux sur le Segment en litige, est de la nature des décisions de « politiques ». Il appartient au MTQ de prendre les décisions estimées raisonnables dans le cadre de la Loi applicable.

[59] En ces matières, la Cour supérieure ne peut intervenir qu’en présence d’un cas d’illégalité, de discrimination, d’injustice manifeste ou de mauvaise foi.

Or, la municipalité plaide justement que la décision du MTQ de reporter, depuis plus de vingt ans, l’exécution des travaux requis équivaut à de la passivité non motivée ou mal motivée ne pouvant correspondre à l’exercice de bonne foi d’un pouvoir discrétionnaire. Par conséquent, elle reproche au MTQ l’exercice déraisonnable, injuste et arbitraire de son pouvoir discrétionnaire, ce qui équivaut à une omission d’exercer la compétence attribuée et justifie l’intervention judiciaire recherchée.

Après avoir rappelé l’importance pour les tribunaux de respecter et reconnaître le pouvoir discrétionnaire des organismes publics (en l’espèce le MTQ), la Cour supérieure donne néanmoins raison à la municipalité compte tenu des circonstances particulières et exceptionnelles du dossier en litige :

[73] Si ce pouvoir discrétionnaire a été exercé d’une manière conforme à la loi, il ne revient pas au pouvoir judiciaire d’intervenir, peu importe que l’on soit ou non, en accord avec la décision.

[74] L’exercice du pouvoir discrétionnaire se justifie par la nécessité de reconnaître à l’autorité publique toute la latitude requise pour rendre les décisions qui s’imposent, notamment par le fait que ces décideurs sont redevables en principe non pas aux tribunaux, mais à l’électorat ou à la législature.

[75] De même, les tribunaux ne peuvent remettre en cause les choix budgétaires des élus. Ainsi, il peut arriver qu’une loi ne puisse être mise en œuvre ou ne l’être que de manière inadéquate en raison du manque ou de l’absence de budget approprié.

[76] À ce propos, l’auteur Denis Lemieux précise que « comme les lois sur les crédits relèvent de la souveraineté du Parlement, la séparation des pouvoirs empêchera toute intervention judiciaire, sauf pour un motif d’ordre constitutionnel ».

(…)

[104] L’article 14 de la Loi impose une obligation positive au MTQ de procéder à la réfection des routes. Il est admis par le MTQ que le Segment en litige est problématique puisqu’il ne satisfait pas les normes, comprend une courbe sous-standard et ne dispose d’aucun drainage adéquat.

[105] Cette problématique entraîne des accidents dont le taux est supérieur au taux critique des sites comparables, malgré la signalisation installée au cours des ans. LE MTQ reconnaît que la demande de la Municipalité est pertinente et qu’il y a lieu d’intervenir.

[106] Malgré ce qui précède, la réalisation de ce projet est reportée, depuis plus de vingt ans, et ne fait pas partie de la planification quinquennale 2020-2025.

[107] Dans ces circonstances particulières et exceptionnelles, la décision d’aller à l’encontre des recommandations de l’Étude des besoins PC-0, de ne pas entreprendre l’étude des solutions et d’attendre la survenance d’un accident grave ou mortel, avant de pallier la problématique, correspond à une décision prise à l’encontre de la bonne foi, puisque « la passivité non motivée ou mal motivée ne peut être une décision de politique prise dans l’exercice de bonne foi d’un pouvoir discrétionnaire ».

La Cour supérieure ordonne donc au MTQ de procéder aux travaux requis dans les 24 mois. Évidemment, il reste à voir si le MTQ fera appel de cette décision. Si la municipalité a ici eu gain de cause, ce jugement pourrait être défavorable à d’autres municipalités qui se verraient reprocher la même inaction par leurs citoyens en ce qui concerne des routes dont elles ont la responsabilité.

En terminant, mentionnons que le dossier City of Nelson c. Taryn Joy Marchi est présentement devant la Cour suprême. Cette affaire met en cause les politiques de déneigement d’une municipalité et les conséquences en matière de responsabilité civile. La future décision dans cette affaire pourrait bien avoir un impact sur le type de dossier que nous venons d’étudier.

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