Municipalité de Saint-Elzéar c. Bolduc, 2021 QCCA 19
La dérogation mineure est un outil couramment utilisé dans les municipalités pour pallier la rigidité de la réglementation d’urbanisme.
Les auteurs Lorne Giroux et Isabelle Chouinard expliquent ainsi la raison d’être de ce mécanisme :
Pour le citoyen dont l’immeuble, à cause de sa topographie, de sa forme ou de ses dimensions, ne peut satisfaire à une des normes du règlement de zonage ou de lotissement, l’impossibilité d’obtenir une modification réglementaire peut engendrer un préjudice sérieux. Il en est de même de celui dont le bâtiment, par suite d’une erreur de construction ou d’arpentage, est dérogatoire au règlement de zonage parce qu’il empiète de quelques centimètres dans une marge de recul ou d’éloignement requise par une norme règlementaire. Même si cette contravention est de peu d’importance, elle peut perdurer et affecter de façon négative un financement ou une transaction.
La dérogation mineure est donc une solution à la portée de celui qui, en raison d’une situation particulière, subit un préjudice sérieux de l’application stricte de la réglementation.
Toutefois, la tentation est forte pour certains propriétaires, et certaines municipalités, d’y recourir pour permettre la réalisation d’un projet plus rentable que celui permis par la réglementation, au lieu de procéder par une modification réglementaire.
Dans un arrêt rendu au début de l’année, la Cour d’appel confirme le jugement de première instance qui invalide une dérogation mineure accordée à un producteur de porcs, afin de lui permettre d’exploiter une installation plus importante, malgré le non-respect des distances séparatrices prévues par la réglementation municipale.
Les faits
Les demandeurs Cathy Bolduc et Carl Berthiaume ont leur résidence à proximité de l’immeuble en cause, de l’autre côté d’un chemin public. Jusqu’en 2011, la ferme est exploitée par Lorraine Dion et Gilbert Martineau, qui sont autorisés à y élever 878 porcs et qui y ont également leur résidence.
En 2015, monsieur Cécilien Berthiaume, par l’entremise de Bodéporc S.E.N.C., acquière la ferme de madame Dion et monsieur Martineau, qui conservent toutefois leur résidence.
Monsieur Berthiaume, qui est déjà propriétaire de plusieurs autres installations, souhaite y élever 1 800 porcs. Compte tenu de cette augmentation de la production, la distance séparatrice prévue par le règlement municipal est de 294 mètres, alors que la résidence des Dion-Martineau se trouve à 120 mètres et celle des Bolduc-Berthiaume à 229 mètres.
Monsieur Berthiaume dépose alors une demande de dérogation mineure, avec le consentement de ses vendeurs, les Dion-Martineau. Cette dérogation mineure est recommandée par le Comité consultatif d’urbanisme et accordée par le conseil municipal, malgré l’opposition des Bolduc-Berthiaume. Le secrétaire-trésorier délivre alors un certificat de conformité à la réglementation municipale, ce qui permet à monsieur Berthiaume d’obtenir le certificat d’autorisation du ministère de l’Environnement (exigence d’un certificat de conformité qui n’existe plus suite à la modernisation du régime d’autorisations environnementales par l’adoption du projet de loi 102).
Les Bolduc-Berthiaume demandent donc à la Cour supérieure, dans le cadre d’un pourvoi en contrôle judiciaire, de déclarer nulle la résolution du conseil municipal autorisant la dérogation mineure, le certificat de conformité à la réglementation municipale et le certificat d’autorisation délivré par le MELCC.
En première instance, le juge accueille la demande, statuant que monsieur Berthiaume et Bodéporc n’ont pas fait la preuve qu’ils subiraient un préjudice sérieux si la dérogation mineure était refusée et que le fait de l’autoriser porterait atteinte à la jouissance par les Bolduc-Berthiaume de leur droit de propriété.
La nécessité d’un préjudice sérieux
La Cour d’appel, sous la plume du juge Jean Bouchard, se penche premièrement sur le motif invoqué par monsieur Berthiaume et Bodéporc dans leur demande et repris par le conseil municipal :
[30] L’article 145.4 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme édicte que la dérogation ne peut être accordée que si l’application du règlement de zonage a pour effet de causer un préjudice sérieux à la personne qui la demande. Or, comme nous l’avons vu, ce n’est pas parce que la dérogation permettrait au demandeur de mieux rentabiliser son investissement que cela constitue un préjudice sérieux.
[31] À y regarder de près, les mis en cause, dans leur demande de dérogation mineure initiale, donnent pour unique raison qu’ils désirent « augmenter le cheptel du bâtiment agricole (actuellement de 233,09 unités animales pour 453,6 unités animales) afin de maximiser la production et la potentiel de rentabilité ». Bref, non seulement ils n’allèguent aucun préjudice, mais encore moins un préjudice sérieux. Quant au conseil municipal, il n’est guère plus loquace en reprenant à son compte, dans son deuxième CONSIDÉRANT, cette même motivation :
CONSIDÉRANT que le propriétaire souhaite augmenter le cheptel (l’ensemble des animaux d’élevage d’une exploitation agricole) du bâtiment agricole afin de maximiser la production et le potentiel de rentabilité. Celui-ci passerait de 233.09 à 453.6 unités animales;
Après avoir conclu que le désir d’augmenter son cheptel ne constituait pas un préjudice sérieux, la Cour examine les motifs invoqués par le maire de la municipalité, soit le coût prohibitif de l’installation d’une toiture sur la fosse à purin, mesure qui aurait eu pour effet de diminuer la distance séparatrice exigée. La Cour conclut également qu’il ne s’agit pas d’un motif sérieux.
En filigrane de cette conclusion, il faut à notre avis comprendre que le demandeur d’une dérogation mineure doit démontrer que la configuration des lieux, ou un autre facteur hors de son contrôle, lui cause un préjudice sérieux qui dépasse les conséquences normales du respect de la réglementation municipale. En effet, par sa nature, la réglementation municipale limite l’intensité de l’usage ou les dimensions des constructions qu’un propriétaire souhaite réaliser. Le processus de dérogation mineure n’est pas qu’une simple alternative permettant de contourner cette réglementation au gré de la volonté des propriétaires.
Les conditions exigées pour qu’une dérogation mineure étant cumulatives, la conclusion relative à l’inexistence d’un préjudice sérieux est en suffisante pour confirmer le jugement de première instance annulant la dérogation mineure. Toutefois, les motifs de la Cour comportent d’autres aspects intéressants.
Le caractère mineur d’une dérogation n’est pas une notion quantitative
Les différents auteurs qui ont écrit au sujet de la notion de dérogation mineure s’entendent pour dire qu’il n’existe pas de critère quantitatif qui permet de déterminer si une dérogation est mineure ou non. La Cour le rappelle au passage :
[41] Force est de constater que le juge adopte une approche quantitative ou mathématique alors que tant la doctrine et la jurisprudence sont à l’effet que le concept de dérogation mineure n’est pas strictement une question de chiffres.
[42] De plus, son analyse porte sur le nombre d’unités animales alors qu’elle devrait porter sur la distance entre les bâtiments de ferme et les maisons avoisinantes. Je rappelle que la norme réglementaire pour 1800 porcs exige une distance séparatrice de 294,5 mètres et que la résidence des intimés est située à 228 mètres des bâtiments de ferme des mis en cause. Le différentiel étant de 66,5 mètres, on ne doit donc pas parler d’un écart correspondant au double de la norme réglementaire, mais plutôt d’un écart de 22,58 % par rapport à ladite norme.
[43] À n’en pas douter, c’est néanmoins un écart important. Cette seule donnée ne saurait toutefois, selon l’état du droit, être suffisante pour qualifier une dérogation de majeure. Il s’agit d’une question de fait qui doit être étudiée en tenant compte des particularités de chaque dossier.
Ici, l’écart par rapport à la norme qu’est la distance séparatrice semble raisonnable, mais les conséquences sur la qualité de vie des voisins semblent importantes : la présence de 1 800 porcs, plutôt que 878, et les odeurs qui les accompagnent.
Le rôle du juge en contrôle judiciaire d’une dérogation mineure
Le dernier commentaire de la Cour d’appel porte sur le processus mené par le juge de première instance pour procéder au contrôle judiciaire de la décision du conseil municipal :
[45] Mon second commentaire tient au fait que ce dernier semble avoir ignoré qu’il était saisi d’un pourvoi en contrôle judiciaire. Il a fait une visite des lieux. Il a ensuite entendu une preuve nouvelle pendant plusieurs jours qui n’était pas à la disposition du conseil municipal lorsqu’il a examiné la demande de dérogation de Bodéporc. Il a également, sur certains éléments factuels du dossier, substitué son opinion à celle du conseil alors que ce dernier était majoritairement formé de cultivateurs ayant une bonne connaissance de l’élevage porcin et des lieux.
[46] À la décharge du juge, force est d’admettre cependant que l’examen par le conseil municipal de la demande de dérogation souffrait de lacunes évidentes. L’accord favorable du CCU sur lequel s’appuie la résolution du conseil est muet au regard des critères énoncés aux articles 145.2 et 145.4 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui encadrent pourtant le pouvoir du conseil.
Ce rappel est pertinent. En effet, les parties à un pourvoi en contrôle judiciaire d’une décision du conseil municipal oublient souvent qu’il s’agit de la révision d’une décision prise par une instance décisionnelle sur la base du dossier constitué devant elle et ont la tentation d’administrer une preuve complète au procès. N’oublions pas que le deuxième alinéa de l’article 145.6 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme prévoit que tout intéressé peut se faire entendre par le conseil relativement à la demande.
Qu’en est-il de l’obligation pour le conseil d’indiquer dans sa résolution les motifs de l’acceptation ou du refus de la demande? La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme ne l’exige pas. Toutefois, à la lecture des motifs de la Cour d’appel, il faut conclure que l’inclusion d’une telle motivation a pour avantage de faciliter l’appréciation de la décision par un juge siégeant en contrôle judiciaire.
Litige municipal au Québec 