Aménagement et urbanisme, Contrôle judiciaire, Expropriation déguisée

Protéger le couvert forestier et les milieux humides : un enjeu réel dans le giron des compétences municipales

Pillenière, Simoneau c. Ville de Saint-Bruno-de-Montarville, 2021 QCCS 4031

La protection des milieux naturels et l’expropriation déguisée demeurent des sujets d’actualité comme nous l’avons souvent écrit sur ce site.

À nouveau, cette question a récemment fait l’objet d’un jugement de la Cour supérieure dans l’affaire Pillenière, Simoneau c. Ville de Saint-Bruno-de-Montarville. La Cour, sous l’excellente plume de la juge Florence Lucas, reconnaît le pouvoir d’une ville d’imposer des restrictions sévères relatives à l’abattage d’arbres et à la protection des milieux humides, bien que ces restrictions aient un impact sur la valeur des terrains et la possibilité de réaliser un projet selon le désir des promoteurs.

Un droit de propriété qui n’est pas absolu

Cette affaire opposant des promoteurs immobiliers, propriétaires de terrains vacants, à la Ville de Saint-Bruno-de-Montarville est certainement une percée pour la protection des milieux naturels. Prétendant que la réglementation municipale leur causait une expropriation de fait de leurs terrains, les promoteurs réclamaient une somme de plus 20 M $ à titre d’indemnité d’expropriation, en plus de formuler une réclamation de dommages punitifs. Subsidiairement, ceux-ci réclamaient la nullité des dispositions réglementaires.

La Cour supérieure a d’abord accordé la scission de l’instance afin de traiter dans un premier temps de la validité de la réglementation attaquée, des allégations d’expropriation déguisée et du moyen de réparation approprié. Le montant des dommages ferait l’objet, le cas échéant, d’une seconde audition.

Des promoteurs immobiliers, propriétaires de terrains vacants sur lesquels se trouvent des milieux humides, attaquaient la réglementation de zonage de Saint-Bruno qui impose des restrictions d’abattage d’arbres, en prétendant que celle-ci était une appropriation de facto de leurs terrains par la Ville et leur conférait un usage public équivalant à une expropriation déguisée.

La juge jette les bases de son jugement de la façon suivante :

[52]    Le droit de propriété n’est pas absolu.

[53]       L’article 6 de la Charte des droits et libertés de la personne stipule que « [t]oute personne a droit à la jouissance paisible et à la libre disposition de ses biens » mais confirme également la sujétion du droit de propriété individuel à la législation et réglementation collective.

Reconnaissant également la déférence qui revient à la Ville quant à l’acte municipal, l’intervention de la Cour supérieure, dans l’exercice de son pouvoir général de contrôle, n’interviendra que si l’acte municipal est déraisonnable tel que l’enseigne la Cour suprême (Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2).

Au sujet du concept d’expropriation déguisée établi par la Cour suprême dans l’arrêt Ville de Lorraine, la juge Lucas souligne la précision apportée par la Cour d’appel :

[59]    Plus récemment, dans l’arrêt Ville de Saint-Rémi c. 9120-4883 Québec inc., la Cour d’appel revient sur les deux conditions applicables, soit l’effet restrictif du règlement et l’absence d’habilitation législative d’enlever la possibilité d’exercer tout usage sur un terrain.

[60]       D’une part, pour conclure à l’expropriation déguisée, la restriction imposée par le règlement « doit équivaloir à une suppression de toute utilisation raisonnable du lot, une négation de l’exercice du droit de propriété ou encore, à une « véritable confiscation » ou à une appropriation de l’immeuble. »

[61]       D’autre part, la partie qui invoque une expropriation déguisée doit établir que la municipalité n’avait pas le pouvoir habilitant lui permettant d’adopter la réglementation contestée ou qu’elle utilise son pouvoir de réglementation d’une manière déraisonnable ou abusive. Ultimement, si la loi lui accorde spécifiquement ce pouvoir, une municipalité pourra validement adopter un règlement ayant pour effet de prohiber tout usage d’un terrain, sans indemniser son propriétaire. Nous y reviendrons plus en détail dans l’analyse qui suit. » (notre soulignement)

Portée des paragraphe 12.1° et 16° de l’article 113(2) de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme

L’établissement de ces principes permet ensuite à la Cour de se pencher sur la portée des pouvoirs réglementaires prévus aux paragraphes 12.1° et 16° du deuxième alinéa de l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (« LAU »). La Cour convient qu’il est raisonnable et possible, en vertu du paragraphe 12.1° de l’article 113(2) de la LAU, de prévoir des restrictions d’abattage dans des milieux boisés ou des milieux humides. Ce paragraphe permet expressément à une ville de régir ou restreindre la plantation ou l’abattage d’arbres, afin d’assurer la protection du couvert forestier et de favoriser l’aménagement durable de la forêt privée.

Qui plus est, le paragraphe 16° de l’article 113(2) de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme permet également à une ville de régir ou prohiber tout usage, construction ou ouvrage compte tenu de la présence de milieux humides ou hydriques. Pour la première fois, un tribunal se penche sur l’étendue du pouvoir habilitant prévu à ce paragraphe depuis sa modification en 2017. Cette modification législative s’inscrivait dans la foulée de la révision de la Loi sur la qualité de l’environnement. Le législateur y a ajouté les mots milieux humides et hydriques, afin d’accroître les pouvoirs réglementaires des villes en environnement.

Cette modification législative permet d’ailleurs à la juge Lucas de distinguer l’affaire qui lui est soumise à celle opposant la Ville de Saint-Rémi à 9120-4883 Québec inc., dont le règlement attaqué était fondé sur le libellé antérieur du paragraphe 16° de l’article 113(2). Au moment des faits dans cette affaire, la rédaction du paragraphe 16° de l’article 113 ne permettait pas à une ville d’adopter des normes prohibitives sur des terrains couverts par un milieu humide. Ce pouvoir est consenti aux villes depuis 2017 à des fins de protection des milieux humides, compte tenu de l’importance de permettre à celles-ci d’étendre aux milieux humides la protection qui n’était accordée qu’aux milieux hydriques.

[77]        Or, en 2017, le législateur a élargi ce pouvoir à la protection des milieux humides en modifiant le paragraphe 16 précité. Dès lors, la Cour d’appel souligne que le législateur réalise ainsi « l’importance de permettre aux municipalités d’étendre aux milieux humides la protection jusque-là limitée aux milieux hydriques ».

[78]        En réalité, le paragraphe 16 de l’article 113(2) LAU confère expressément aux municipalités le mandat de réglementer, de régir et même de prohiber les usages, constructions ou ouvrages, en tenant compte de la nature des lieux, pour des raisons de sécurité publique et de protection de l’environnement. Un tel pouvoir est reconnu par les tribunaux, notamment dans les affaires Ville de Québec c. GalyWallot c. Québec (Ville de)Girouard c. Mont-St-Hilaire (Ville de) et Placements Mane Ltée c. Québec (Ville de).

Il s’ensuit qu’autant le paragraphe 12.1° que 16° de l’article 113 (2) permettent à la Cour de considérer que les restrictions imposées par la réglementation de Saint-Bruno relatives à l’abattage d’arbres sont légitimes et spécifiquement autorisées par la loi, bien qu’elles aient un effet prohibitif sur le droit de propriété.

[95]    Ici, l’habilitation législative de la Ville se situe à deux niveaux : par son objet, soit l’abattage et la plantation, et par sa finalité, soit d’assurer la protection des milieux humides et de l’environnement.

Absence d’expropriation déguisée

Les promoteurs prétendaient que les restrictions d’abattage d’arbres les privaient de toute possibilité d’utilisation raisonnable de leur propriété.

Quoique le développement des terrains selon les ambitions des promoteurs ne soit plus autorisé par la réglementation municipale, selon la Cour, certains de leurs droits subsistent.

[98]    En l’espèce, plusieurs coupes demeurent autorisées en vertu de la réglementation municipale, permettant des exploitations forestières, agricoles et à des fins d’aménagement faunique, récréative extensive ou récréotouristique, conformément aux fins voulues par le législateur lorsqu’il a délégué aux municipalités le pouvoir de restreindre l’abattage pour des raisons tout à fait légitimes.

[99]       Ensuite, dans la mesure où les règlements municipaux adoptés ont pour effet d’interdire toute construction résidentielle ou commerciale, le Tribunal est d’avis que la Ville avait la compétence des les adopter étant entendu que le paragraphe 16 de l’article 113(2) LAU lui accorde spécifiquement le pouvoir d’interdire tous les usages, constructions et ouvrages sur les milieux humides.

En soulignant l’importance et la légitimité des fins environnementales recherchées, la Cour conclut que la Ville a exercé son pouvoir législatif délégué d’assurer la protection de l’environnement par l’adoption de dispositions réglementaires restreignant l’abattage d’arbres ayant pour effet de prohiber certains usages et constructions dans les milieux humides. La Cour note d’ailleurs que cette caractéristique naturelle des terrains était connue des promoteurs depuis déjà longtemps.

Il est admis que la réglementation de la Ville, de même que le Schéma d’aménagement et de développement auquel la réglementation doit être conforme, ont pour effet d’empêcher le développement résidentiel et commercial envisagé et affecte, par le fait même, la valeur des terrains promoteurs. Il est néanmoins insuffisant de démontrer la diminution de valeur des lots résultant de l’imposition des restrictions à leur utilisation pour amener un tribunal à invalider la réglementation et conclure à une expropriation.

En dépit des restrictions réglementaires imposées par la Ville, la Cour reconnaît que la véritable restriction au développement des terrains des compagnies demanderesses provient de leurs caractéristiques particulières et de la présence de milieux humides, lesquels font l’objet d’une protection conformément à la LAU et à la Loi sur la qualité de l’environnement.

Pour ces raisons, la Cour convient que la Ville n’a pas non plus exercé de façon abusive ses pouvoirs. À la lumière de la preuve administrée, il apparaît clairement que celle-ci est fondée sur des motifs raisonnables de protection de l’environnement. Les restrictions réglementaires ont été validement adoptées en vertu de la LAU comme il est mentionné précédemment.

Cette réglementation est d’ailleurs considérée comme non discriminatoire, compte tenu de son effet à l’égard de tout milieu naturel du territoire de la Ville identifié à son plan de conservation. La Cour reconnaît à ce sujet que ces restrictions imposées peuvent tout à fait s’appliquer à des parties de territoires de la Ville, sans considération du découpage par zone prévu à la réglementation. La protection du couvert forestier peut être exercée, peu importe la zone où se trouve le boisé, ce qui ne contraint pas la ville à modifier les usages prévalant dans une zone en imposant un usage de conservation. Une ville, comme l’a fait la Ville de Saint-Bruno, peut tout à fait opter pour des usages résidentiels dans une zone où se situe un boisé protégé.

La Cour conclut donc que la Ville de Saint-Bruno n’a pas tenté de s’approprier indirectement les terrains appartenant aux promoteurs, elle a tout simplement cherché à préserver l’intégrité des milieux humides et du couvert forestier qui s’y trouvent. Cet acte municipal a été posé en conformité avec l’habilitation législative, le Plan métropolitain d’aménagement et de développement de la Communauté métropolitaine de Montréal et le Schéma d’aménagement et de développement de l’agglomération de Longueuil, tout en veillant à l’intérêt collectif. La juge Lucas conclut ainsi son jugement :

[137]  En somme, le Tribunal considère que la réglementation adoptée par la Ville ayant pour effet de prohiber toute construction sur les lots des promoteurs rencontre les fins légitimes voulues par le législateur et est autorisée par la LAU. Les demandeurs ne l’ont pas convaincu que la Ville a utilisé son pouvoir de réglementation de mauvaise foi ou à des fins illégitimes ou déraisonnables, ni qu’elle a agi de manière discriminatoire à leur endroit. Dans les circonstances, la Ville ne peut être blâmée d’abus de pouvoir et d’expropriation déguisée à l’endroit des promoteurs.

Quelques mots sur le moyen de réparation applicable

Enfin, soulignons que ce jugement permet d’affirmer l’absence d’option quant au choix de recours pour le propriétaire s’estimant victime d’expropriation déguisée. Effectivement, en suivant l’interprétation d’auteurs, dont l’un des auteurs de ce blogue, et la Cour d’appel dans Ville de Québec c. Rivard, la juge Lucas confirme ceci :

[89]    Selon cette interprétation récente, il y a lieu de conclure que le propriétaire lésé n’a pas d’option et doit demander la nullité ou l’inopposabilité de la réglementation lorsqu’il est toujours dans le délai pour ce faire (art. 529 C.p.c.), mais s’il ne satisfait plus aux conditions d’ouverture, il peut toujours réclamer une indemnité et délaisser le terrain. Soulignons que cela lui impose de faire en plus la preuve de la négation de l’exercice du droit de propriété liée à l’expropriation déguisée, requise en vertu de l’article 952 C.c.Q.

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