Compétences municipales, Droit pénal, Injonction, Procédure civile

La Cour supérieure précise la portée du pouvoir d’ordonnance prévu par la Loi sur les cours municipales

Recycle Gypse Québec inc. c. Ville de Delson, 2022 QCCS 4069

(source de la photographie: Journal Le Reflet)

Malheureusement peu connus, les pouvoirs d’ordonnance des cours municipales peuvent être d’une grande utilité pour mettre fin à des contraventions à la règlementation municipale, que ce soit en matière de salubrité, de nuisances, d’urbanisme, de sécurité ou en toute autre matière. Ils permettent en effet d’obtenir, en plus de la condamnation à une amende, une ordonnance enjoignant au défendeur de mettre fin à la situation dérogatoire, à défaut de quoi la municipalité peut être autorisée à exécuter les travaux à ses frais. Dans la plupart des cas, la procédure sera moins lourde et plus rapide qu’une demande d’injonction ou de cessation d’usage dérogatoire à la Cour supérieure.

Une certaine controverse existe toutefois au sujet de la portée de ces pouvoirs et de leur validité constitutionnelle. Nos collègues Daniel Blondin-Stewart et Alexandre Paul-Hus y consacraient d’ailleurs un article exhaustif à l’occasion des Développements récents en droit municipal 2020.

Il faut d’abord savoir que ces pouvoirs trouvent leur source dans deux lois distinctes. D’une part, le deuxième alinéa de l’article 29 de la Loi sur les cours municipales prévoit un pouvoir général de prononcer des ordonnances :

29. […] Lorsqu’il rend jugement, le juge peut en outre ordonner toute mesure utile pour la mise à effet d’un règlement, d’une résolution ou d’une ordonnance de la municipalité, à l’exception d’une mesure visant la démolition d’un immeuble.

D’autre part, les articles 56 et 60 de la Loi sur les compétences municipales prévoient :

56. Lorsque le propriétaire ou l’occupant d’un immeuble est déclaré coupable d’une infraction à un règlement relatif à la salubrité, un juge peut, en plus d’imposer toute autre peine, ordonner au contrevenant de faire disparaître la cause d’insalubrité dans un délai qu’il détermine ou de faire les travaux nécessaires pour empêcher qu’elle ne se manifeste à nouveau. À défaut par cette personne de s’exécuter dans ce délai, la cause d’insalubrité peut être enlevée par la municipalité aux frais de cette personne.

Un préavis de la demande d’ordonnance doit être donné par le poursuivant à la personne que l’ordonnance pourrait obliger à enlever la cause d’insalubrité, sauf si ces parties sont en présence du juge.

60. L’article 56 s’applique, compte tenu des adaptations nécessaires, à une infraction commise à l’encontre d’un règlement adopté en vertu de l’article 59 [relatif aux nuisances].

Ces deux derniers articles sont complétés par l’article 96 de la Loi sur les compétences municipales :

96. Toute somme due à la municipalité à la suite de son intervention en vertu de la présente loi est assimilée à une taxe foncière si la créance est reliée à un immeuble et si le débiteur est le propriétaire de cet immeuble. Autrement, la créance est assimilée à une taxe non foncière.

Comme nous le verrons, le choix de la disposition en vertu de laquelle l’ordonnance est rendue, et qui est normalement indiquée dans le préavis d’ordonnance qui peut être joint au constat d’infraction, sera déterminant quant à la possibilité pour la municipalité de récupérer les frais encourus comme une créance prioritaire sur l’immeuble.

L’interaction entre ces différents articles a donné lieu à un jugement récent où la Cour supérieure a eu l’occasion de préciser la portée du pouvoir prévu à l’article 29 de la Loi sur les cours municipales.

L’appelante, qui exploite sur un terrain appartenant à Exo une entreprise de récupération de matériaux de construction, s’est vu signifier des constats d’infraction pour entreposage extérieur non autorisé et pour nuisances.

Après l’avoir déclarée coupable d’entreposage extérieur non autorisé par le règlement de zonage, le juge de première instance lui a ordonné de procéder à l’enlèvement des matériaux et de cesser l’entreposage, à défaut de quoi la Ville pourrait procéder à l’enlèvement à ses frais et à ceux du propriétaire du terrain. Le juge a également déclaré que ces frais, le cas échéant, constituerait une créance affectant l’immeuble, au même titre que les taxes foncières.

C’est cette ordonnance que l’appelante conteste devant la Cour supérieure, pour divers motifs.

La distinction avec le pouvoir d’injonction de la Cour supérieure et la portée de l’article 29 de la Loi sur les cours municipales

L’appelante soutient premièrement que l’ordonnance prononcée est en fait une injonction qui relève exclusivement de la Cour supérieure. Il faut savoir qu’elle avait tenté de contester en appel la constitutionnalité de l’article 29 de la Loi sur les cours municipales, mais que cette tentative avait été rejetée par un jugement antérieur. Elle plaide tout de même que l’article doit recevoir une interprétation restrictive :

[26]         L’injonction est une ordonnance qui enjoint à une personne ou, dans le cas d’une personne morale, à ses dirigeants ou représentants, de ne pas faire quelque chose, de cesser de faire quelque chose ou d’accomplir un acte déterminé.

[27]         Selon les enseignements de la Cour d’appel, il s’agit d’une mesure qui relève de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire, exceptionnel et extraordinaire, dont la particularité tient aux effets qu’elle entraîne en cas de non-respect, soit une sanction à caractère pénal qui s’illustre par une condamnation pour outrage au tribunal. Or, comme l’explique la Cour d’appel à maintes reprises, toutes les ordonnances des tribunaux ne sont pas des injonctions proprement dites au sens de l’article 529 C.p.c. :

[8]  Il est donc évident que le seul prononcé d’un ordre par un tribunal dans son dispositif ne peut transformer la nature d’un recours en une injonction (…).

(Référence omise)

[28]         Conséquemment, le pouvoir du juge municipal d’ordonner « toute mesure utile pour la mise à effet d’un règlement, d’une résolution ou d’une ordonnance de la municipalité, à l’exception d’une mesure visant la démolition d’un immeuble », bien que de nature injonctive, ne constitue pas une injonction.

[29]         Il faut retenir des enseignements de la Cour d’appel que tous les tribunaux qui relèvent de l’autorité provinciale peuvent se voir attribuer le pouvoir de rendre des ordonnances sans que celles-ci ne deviennent pour autant des injonctions relevant de la compétence exclusive de la Cour supérieure.

[30]         Empruntant le raisonnement du juge Michel Lalande, j.c.m, il faut retenir que l’article 29 L.c.m. attribue spécifiquement au juge municipal le pouvoir de rendre toute ordonnance imposant une mesure utile à la mise à effet d’un règlement municipal, ce qui comprend nécessairement le pouvoir d’autoriser la municipalité à exécuter ou faire exécuter l’ordonnance, à défaut pour l’appelante de s’y conformer. Le tout, afin de tenir compte de l’objectif du législateur de confier au tribunal spécialisé qu’est la cour municipale, la fonction de trancher les litiges concernant la réglementation municipale.

[31]         Ainsi, le pouvoir accordé aux juges de la cour municipale en vertu de cette disposition est concurrent avec celui de la Cour supérieure pour l’émission de toute ordonnance au moment de rendre jugement en matière pénale. Conclure autrement équivaudrait à vider de son sens le contenu de l’alinéa 2 de cet article.

[32]         L’appelante expose également que le juge a erré en rendant une ordonnance qui ne viserait pas l’infraction pour laquelle elle a été déclarée coupable. Autrement dit, le pouvoir d’émettre des ordonnances en vertu de l’article 29 L.c.m. ne peut viser que des déclarations de culpabilité pour des infractions en matière de nuisance ou de salubrité, tel que l’a reconnu la Cour supérieure dans l’affaire Warnock c. Ville de Notre-Dame-de-l’Île-Perrôt, ce qui liait le juge d’instance en raison de la règle de stare decisis.

[33]         Comme il a été exposé ci-dessus, une lecture restrictive de l’article 29 L.c.m. qui aurait pour effet d’en restreindre la portée à celles prévues aux articles 5659 et 60 de la Loi sur les compétences municipales(« LCM ») en matière d’insalubrité et de nuisance ne doit pas être retenue. Cette disposition confère à tout juge d’une cour municipale le pouvoir général d’émettre des ordonnances « lorsqu’il rend jugement ». Par conséquent, le Tribunal conclut que le juge d’instance n’a pas erré lorsqu’il a rendu l’ordonnance en cause à la suite de la déclaration de culpabilité de l’appelante pour entreposage non autorisée.

L’ordonnance prononcée en vertu de l’article 29 de la Loi sur les cours municipales peut donc viser toute disposition de la réglementation municipale selon laquelle le défendeur est déclaré coupable d’une infraction.

Le juge peut déclarer que les travaux sont aux frais du défendeur

L’appelante soutient ensuite que le juge de la cour municipale ne pouvait pas ordonner qu’à défaut pour sa part d’exécuter le jugement, les travaux seraient faits par la municipalité à ses frais, argument que la Cour rejettre :

[36]         L’appelante prétend que le juge d’instance ne peut rendre une ordonnance d’exécution des travaux à ses frais et à ceux de la mise en cause au sens des articles 56 à 61 LCM.

[37]         Tel que déjà mentionné, l’article 29 L.c.m. confère à tout juge de la Cour municipale un pouvoir général d’ordonnance lui permettant d’imposer une mesure utile à la mise à effet d’un règlement municipal, en l’espèce le règlement 901 de zonage. Ce qui implique forcément le pouvoir d’autoriser la municipalité à exécuter ou faire exécuter l’ordonnance, à défaut pour l’appelante de s’y conformer.

[38]         Le Tribunal, pour paraphraser la juge Claude Dallaire, j.c.s. dans Centre de l’auto Poulin c. Ville de Farnham, souligne que le fait qu’une ordonnance contraigne une partie à enlever les débris présents sur son site d’exploitation semble être une conséquence logique de la contravention, pour laquelle elle a été déclarée coupable, et une mesure utile afin de donner suite aux objectifs du règlement de zonage. En effet, le simple paiement d’une amende pour avoir contrevenu à un règlement municipal ne règle pas le problème de ces débris toujours présents sur le terrain de la mise en cause. Si rien de plus n’est fait que collecter le montant des amendes, la contravention continuerait d’avoir cours.

[39]         Adopter la position de l’appelante aurait pour conséquence d’obliger l’intimée « à entreprendre un autre recours pour forcer [l’appelante à retirer ces débris ce qui] apparaît peu pratique ni proportionnel (…). Ce serait là une dépense inutile de fonds des contribuables ».

[40]          Le but de la réglementation en cause est mieux atteint par l’octroi aux juges des cours municipales de prononcer de telles ordonnances d’exécution. Ici encore, ce deuxième moyen d’appel ne peut être retenu.

Le juge ne pouvait toutefois pas déclarer que la créance de la municipalité était prioritaire sur l’immeuble, au même titre qu’un taxe foncière

Le juge donne toutefois raison à l’appelante sur le fait que la créance de la municipalité, suite à des travaux faits suite à une ordonnance prononcée selon l’article 29 de la Loi sur les cours municipales, ne peut être assimilée à une taxe foncière, d’où l’intérêt d’invoquer plutôt les articles 56 et 60 de la Loi sur les compétences municipales lorsque applicables :

[43]         Tel que le rappelle la Cour d’appel, le paragraphe 5 de l’article 2651 C.c.Q., confère une priorité aux créances des municipalités dans la mesure où il s’agit de créances pour « impôts fonciers sur les immeubles » ou de créances pour « taxes autres que foncières sur les immeubles et les meubles en raison desquels ces taxes sont dues ».

[…]

[45]         Non seulement ces taxes autres que foncières doivent être prévues dans une loi particulière relative aux municipalités, mais ce sont les lois particulières qui créent cette priorité et non l’article 2651(5) C.c.Q.

[46]         C’est notamment le cas pour la Loi concernant les droits sur les mutations immobilières(art. 12 à 12.2), la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme(art. 233) ou encore la LCM qui, pour cette dernière, dispose que :

96. Toute somme due à la municipalité à la suite de son intervention en vertu de la présente loi est assimilée à une taxe foncière si la créance est reliée à un immeuble et si le débiteur est le propriétaire de cet immeuble. Autrement, la créance est assimilée à une taxe non foncière.

[Soulignement du Tribunal.]

[47]         En vertu de cette disposition, les créances municipales qui découleraient des travaux de mise aux normes de propriétés privées, en lieu et place des propriétaires, en cas de non-respect des ordonnances émises par les instances judiciaires sont des créances prioritaires pouvant conduire à l’inscription d’une hypothèque légale. Or, rien n’est prévu à cet effet concernant la [Loi sur les cours municipales], la loi d’intérêt en l’espèce :

[43] La distinction est importante puisque les conséquences civiles du non-respect de l’ordonnance par la personne qu’elle vise diffèrent suivant qu’elle est émise en vertu de l’article 29 de la loi sur les cours municipales ou en vertu de la loi sur les compétences municipales.

[44] En effet, lorsque l’ordonnance est émise en vertu des dispositions de la loi sur les compétences municipales, l’article 96 de cette dernière prévoit que toute somme due à la municipalité à la suite de son intervention est assimilée à une taxe foncière si la créance est reliée à un immeuble et si le débiteur est le propriétaire de cet immeuble, ce qui n’est pas le cas de l’ordonnance rendue en vertu de l’article 29 de la loi sur les cours municipales.

 [Soulignements du Tribunal.] [Source des paragraphes 43 et 44: Ste-Sophie (Municipalité de) c. Faubert, 2016 QCCM 154]

[48]         Pour les auteurs Paul-Hus et Stewart, il ne peut s’agir que d’un oubli du législateur. Omission qui a été neutralisée par les villes de Montréal et de Québec par leur Charte respective qui accorde spécifiquement un statut de créance prioritaire aux créances municipales engagées par ces villes dans le cadre de travaux en lieu et place des propriétaires afin de faire respecter la réglementation.

[49]         Rien de tel n’existe pour la ville intimée.

[50]         Force est donc de constater que le juge d’instance a erré en droit dans son interprétation de l’article 29 L.c.m. lorsqu’il a créé une priorité pour la créance de l’intimée, là où le législateur est demeuré muet.

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