Aménagement et urbanisme, Contrôle judiciaire, Expropriation déguisée

Ancienne résidence du lieutenant-gouverneur: la Cour d’appel renverse la condamnation de la Ville de Québec pour expropriation déguisée.

Ville de Québec c. Rivard, 2020 QCCA 146

Décidément, l’expropriation déguisée est un sujet à la mode ces temps-ci (pensons notamment aux affaires Municipalité de Saint-Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc., Meadowbrook Groupe Pacific inc. c. Ville de Montréal et Ville de La Prairie c. 9255-2504 Québec inc.).

Force est également de constater que, heureusement pour les municipalités, ce concept se développe plutôt par la négative, puisque la jurisprudence récente nous offre des exemples de ce qui ne constitue pas de l’expropriation déguisée.

La Cour d’appel nous en a donné un autre exemple, il y a quelques semaines, en renversant un jugement par lequel la Ville de Québec avait été condamnée à payer des dommages de 1,2 millions de dollars au propriétaire de l’ancienne résidence du lieutenant-gouverneur, frustré dans ses projets de développement de la propriété par une modification réglementaire.

L’arrêt de la Cour d’appel, sans être révolutionnaire, nous semble bien rappeler les règles applicables aux différents recours et faire les distinctions appropriées entre les concepts que sont la faute municipale, la mauvaise foi, l’excès de compétence et l’expropriation déguisée. Il sera donc un outil intéressant pour l’avocat municipal aux prises avec de telles prétentions.

Monsieur Rivard acquiert, en 2002, la propriété située au 1010 Grande-Allée Ouest, qui comporte une luxueuse résidence implantée en retrait de la voie publique :

En 2011, la Ville adopte un règlement interdisant la construction de résidences en arrière-lot de celles déjà implantées.

En 2012, monsieur Rivard mandate une firme d’architectes pour procéder à la subdivision de la propriété afin de construire deux nouvelles résidences, à l’avant de celle déjà existante. Les architectes lui recommandent de déplacer l’allée au centre du lot, ce qui nécessite une dérogation mineure. Le service d’urbanisme se montre favorable à cette dérogation, tout comme le Comité consultatif d’urbanisme. Le dossier est alors soumis au conseil d’arrondissement.

C’est alors que les choses se corsent :

[11]        Le 6 juillet 2012, le comité plénier du conseil d’arrondissement se réunit et examine la demande. Les élus municipaux expriment leur désaccord avec le projet puisqu’il aurait l’effet de placer la résidence en arrière-lot, alors qu’ils ont justement adopté le Règlement 80  pour empêcher la construction de maisons en arrière-lot.

[12]        Les élus conviennent de préparer un avis d’intention de modifier le règlement de zonage, ayant un effet de gel, afin : 1) d’empêcher toute nouvelle construction sur les propriétés situées aux 1010 et 1050, Grande Allée Ouest; 2) de créer une nouvelle zone à même la zone 31220Ha correspondant aux deux propriétés; et 3) de prévoir une marge avant minimale correspondant à celle des bâtiments existants ainsi qu’une superficie minimale d’environ 4 500 m2 pour un lot dans cette nouvelle zone. L’étude de la demande de dérogation est reportée en conséquence.

[13]        Un avis d’intention de modifier le règlement de zonage est déposé le 9 juillet 2012 par la présidente du Conseil d’arrondissement, la conseillère municipale Francine Lortie, et est adopté à l’unanimité par le Conseil. Cet avis a notamment pour effet de faire passer de 8 m à 25 m la marge avant minimale de la nouvelle zone touchant les propriétés situées aux 1010 et 1050, Grande Allée Ouest et d’empêcher tous travaux, dérogatoires ou non, sur ces propriétés pour une période de 150 jours. Le 17 juillet 2012, l’architecte Lacroix est mise au courant du dépôt de l’avis d’intention dont le contenu lui est expliqué et elle sait que cette mesure est prise pour permettre à l’appelante de procéder à l’étude du projet.

[…]

[16]        Le 9 novembre 2012, après avoir obtenu un avis juridique, les membres du comité plénier conviennent de préparer un projet de règlement conforme à l’avis d’intention « afin d’empêcher toute nouvelle construction devant les propriétés situées aux 1010 et 1050, Grande Allée Ouest, de même que devant la propriété de l’Industrielle Alliance ». La nouvelle mouture du règlement fixe, entre autres, la marge avant minimale à 60 m sur les propriétés du 1010 et du 1050, Grande Allée Ouest et à 49 m sur celle de l’Industrielle Alliance.

[…]

[18]        Le 18 décembre 2012, le Conseil d’arrondissement adopte le Règlement 124, lequel entre en vigueur le 20 décembre suivant.

Ce règlement a pour effet d’empêcher toute construction sur la partie avant de la propriété de monsieur Rivard.

La Ville de Québec n’était pas tenue de consulter monsieur Rivard avant d’adopter le Règlement 124

Dans un premier temps, la Cour d’appel infirme la conclusion de la juge d’instance, voulant que la Ville ait manqué à son obligation d’équité procédurale, précisant qu’aucune consultation particularisée n’est requise lorsque la Ville modifie un règlement d’urbanisme de sa propre initiative :

[47]        La juge fait grand reproche à la Ville d’avoir enfreint les règles d’équité procédurale. Pour l’affirmer, elle se base sur l’affaire Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine c. Lafontaine (Village)et retient que les municipalités sont tenues de respecter les règles d’équité procédurale lorsque leurs décisions affectent la propriété d’une personne. Or, cette proposition mérite d’être nuancée.

[48]        L’obligation d’équité procédurale s’applique en présence d’une décision administrative, tel le refus de modifier un règlement municipal à la demande d’un citoyen. Dans ces cas, l’obligation d’équité procédurale est balisée selon les cinq critères établis par la Cour suprême dans l’arrêt Baker.

[49]        Il ne saurait être question d’imposer la même obligation d’équité procédurale à une municipalité qui adopte un règlement de zonage à son initiative, car les règles prévoyant la publicité précédant l’adoption des règlements municipaux sont bien connues et déterminées par le législateur. Lorsqu’une municipalité exerce une fonction uniquement législative, telle l’adoption d’un règlement de zonage à sa propre initiative, le processus décisionnel est soumis aux dispositions législatives habilitantes applicables.7

[…]

[51]        En l’espèce, ce sont les dispositions de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, complétées par celles de la Charte de la Ville de Québec, Capitale nationale du Québec, qui régissent le processus d’adoption d’un règlement modifiant un règlement de zonage et énoncent les formalités auxquelles la Ville est soumise. Rien ne démontre qu’elle a contrevenu d’une quelconque façon aux dispositions législatives applicables.

[52]        La juge ne pouvait donc reprocher à la Ville de ne pas avoir respecté l’équité procédurale lors de l’adoption du Règlement 124 pour lequel l’appelante a suivi le processus imposé par le législateur. Cela suffit pour trancher cette question.

D’un point de vue théorique, on peut se demander pourquoi la modification d’un règlement de zonage, décision politique s’il en est une, entraîne des obligations procédurales différentes selon qu’elle est faite à l’initiative de la Ville ou d’un citoyen. En pratique, on comprendra toutefois que le citoyen qui requiert une telle modification a un intérêt particulier à comprendre le sort de sa demande. Quoi qu’il en soit, il est maintenant clair que les lois municipales définissent entièrement le cadre applicable à une modification faite à l’initiative de la municipalité.

La faute d’une conseillère municipale n’emporte pas la mauvaise foi de la Ville

La Cour d’appel poursuite en soulignant que la mauvaise foi de la conseillère municipale qui aurait omis de divulguer à monsieur Rivard et à ses professionnels l’opposition des élus à leur projet n’emporte pas la mauvaise foi du conseil d’arrondissement, qui serait de nature à invalider le règlement :

[55]        Il importe de souligner que la mauvaise foi de la conseillère municipale n’équivaut pas à la mauvaise foi de la Ville. Si tant est que la conseillère municipale ait été de mauvaise foi à compter du 12 novembre 2012, ou même de juillet 2012, en n’indiquant pas à l’intimé que les élus étaient réticents à son projet, on ne peut certainement pas en déduire que la Ville elle-même a agi de mauvaise foi en adoptant son avis d’intention et son règlement.

[56]        Comme nous l’avons vu, l’adoption du règlement est l’acte législatif de conseillers démocratiquement élus et ce ne sont pas les gestes d’une conseillère qui peuvent vicier le processus législatif, même si elle n’a pas informé un citoyen de la réticence des autres élus à son projet.

[…]

[58]        La juge retient qu’au plus tard le 14 novembre 2012, l’intimé sait qu’un avis de motion a été donné en vue de l’adoption du règlement. Il rencontre d’ailleurs la conseillère Lortie le 20 novembre suivant qui lui confirme qu’elle n’est pas seule à prendre la décision. Par ailleurs, le 28 novembre 2012, tant le projet de l’intimé que le projet de règlement sont présentés en assemblée publique, en présence de l’intimé et l’architecte Lacroix, ce qui a conduit d’ailleurs à l’envoi d’une mise en demeure le 30 novembre suivant par l’avocat de l’intimé à la Ville.

[59]        Cette mise en demeure est révélatrice de la situation à cette date. Ce que l’intimé requiert, c’est que la Ville s’abstienne d’adopter le Règlement 124 qui bafoue ses droits et compromet la réalisation de son projet et annonçant des procédures judiciaires dans le cas contraire. Tous ses arguments à l’encontre de l’adoption du règlement y sont exposés. Le Règlement 124 sera finalement adopté le 18 décembre 2012.

[60]        En l’espèce, la « mauvaise foi » de la conseillère municipale ne vicie pas le processus décisionnel de la Ville, contrairement à ce que la juge décide.

Ici, la faute civile, s’il en est, de la conseillère municipale pourrait avoir eu comme conséquence pour monsieur Rivard d’avoir continué à investir temps et argent dans un projet voué à l’échec, et il pourrait avoir droit à des dommages en conséquence (demande de laquelle tant la Cour supérieure que la Cour d’appel n’étaient pas saisies), mais elle n’est pas un motif de nullité du règlement.

La modification de la marge de recul n’entraîne pas une expropriation déguisée

Finalement, la Cour d’appel aborde la question de l’expropriation déguisée, option qu’elle exclut puisque monsieur Rivard conserve l’usage antérieur de sa propriété :

[62]        Dans l’arrêt Ville de Lorraine, la Cour suprême indique que l’on peut parler d’expropriation déguisée dans les cas où une administration municipale exerce abusivement de son pouvoir de réglementer les usages permis, dans le but de procéder à une expropriation sans avoir à verser d’indemnité. Dans ce cas, le propriétaire peut demander l’annulation du règlement ou le paiement d’une indemnité correspondant à la valeur du bien dont il est spolié.

[63]        Il est depuis longtemps reconnu que pour constituer de l’expropriation déguisée, la réglementation doit être à ce point restrictive qu’elle rend impossible l’exercice du droit de propriété et qu’elle équivaut à une confiscation, dans la mesure où le zonage est utilisé pour exproprier sans indemniser.

[64]        Pour être considérée illégale, une restriction réglementaire doit équivaloir à une suppression de toute utilisation raisonnable du lot, une négation de l’exercice du droit de propriété ou encore, à une « véritable confiscation » ou à une appropriation de l’immeuble.

[65]        L’expropriation déguisée par une municipalité peut prendre diverses formes, telle l’occupation illégale d’un terrain engendrant une dépossession physique ou encore l’adoption d’un règlement qui a pour effet de retirer tout usage au terrain.

[…]

[68]        L’intimé conserve le même usage de son lot qu’il a toujours connu, le terrain en question servant de façade à sa résidence, ce qui constitue d’ailleurs le même usage que du temps où l’ancienne résidence était en place. C’est une cour avant qui peut faire l’objet d’un aménagement paysager comme toutes les cours avant du secteur. En aucun temps, la Ville n’a tenté de s’approprier le terrain, ni ne l’a utilisé. Il ne s’agit pas d’une prohibition totale d’usage et il n’y a aucune confiscation. La juge ne pouvait condamner la Ville à verser une somme équivalant à une expropriation déguisée.

[69]        Finalement, il n’y a pas de lien de causalité entre la faute de la conseillère municipale qui est, selon la juge, de ne pas avoir informé l’intimé que les élus étaient en désaccord avec son projet et de ne pas lui avoir indiqué quels élus décidaient de la question et le montant octroyé. Si dommages il y a, et nous n’avons pas à en traiter considérant la réserve de recours et l’absence de preuve, il s’agirait tout au plus de dommages compensatoires subis à la suite des agissements de la conseillère municipale. Il ne pouvait s’agir de dommages équivalents à la valeur des terrains, surtout que l’intimé est demeuré propriétaire desdits terrains. Dans un tel cas, tout au moins, la juge aurait dû transférer le terrain, pour éviter l’enrichissement évident.

[70]        L’arrêt Ville de Lorraine, qui prévoit qu’un citoyen peut demander une indemnité lorsqu’il n’est plus en mesure de faire valoir son droit au contrôle judiciaire pour cause de tardiveté, n’a pas pour effet de permettre un recours alternatif visant à réclamer une indemnité et conserver les terrains, plutôt que de requérir l’annulation du règlement problématique.

Au risque d’énoncer une évidence, cet arrêt de la Cour d’appel illustre la nécessité pour les citoyens insatisfaits d’une décision municipale de bien identifier la source de leur droit (faute civile, absence ou excès de compétence, expropriation déguisée, etc.) et de choisir en conséquence la réparation appropriée (dommages, nullité du règlement, indemnité d’expropriation, etc.). Ils ne peuvent se contenter d’accuser la municipalité de tous les torts en espérant attirer la sympathie du tribunal.

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